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污染怎么治理？（一）排污者負(fù)責(zé)、第三方治理、政府監(jiān)管、社會(huì)監(jiān)督

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寧波綠創(chuàng)環(huán)保服務(wù)有限公司

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環(huán)境污染第三方治理是利用市場(chǎng)機(jī)制深入推進(jìn)環(huán)境污染治理的重要舉措，也是我國(guó)生態(tài)文明領(lǐng)域的重要制度創(chuàng)新，對(duì)污染治理、環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展將產(chǎn)生積極、深遠(yuǎn)的影響。目前在實(shí)踐中存在概念內(nèi)涵不清、理論支撐缺失、運(yùn)行機(jī)制不暢、實(shí)踐方向不明等問(wèn)題，本文擬對(duì)這些基本問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)分析，為“十三五"深入推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理提供管理技術(shù)支撐?！?來(lái)源：中國(guó)環(huán)境管理作者：董戰(zhàn)峰等

第三方治理是促進(jìn)環(huán)境污染治理市場(chǎng)化、專(zhuān)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化的有效模式，也是我國(guó)生態(tài)文明制度建設(shè)創(chuàng)新的重要內(nèi)容。我國(guó)環(huán)境污染第三方治理還處于探索階段，存在內(nèi)涵不清晰、理論架構(gòu)未建立、關(guān)鍵問(wèn)題待突破、政策路徑不明確等問(wèn)題，系統(tǒng)設(shè)計(jì)我國(guó)環(huán)境污染第三方治理改革路線(xiàn)圖是當(dāng)前迫切的現(xiàn)實(shí)需求。本文在對(duì)第三方治理內(nèi)涵的解析和界定的基礎(chǔ)上，提出基于多中心公共經(jīng)濟(jì)論、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)利益原理、規(guī)模經(jīng)濟(jì)及委托-代理理論的理論架構(gòu)，綜合分析第三方治理的理論依據(jù)及作用機(jī)制。從國(guó)家和地方兩個(gè)層面梳理我國(guó)環(huán)境污染第三方治理的政策演進(jìn)情況，并立足于我國(guó)環(huán)境公用設(shè)施建設(shè)和企業(yè)工業(yè)污染治理領(lǐng)域第三方治理的發(fā)展現(xiàn)狀，剖析成效及問(wèn)題，提出構(gòu)建法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系、環(huán)境監(jiān)管體系、經(jīng)濟(jì)政策支持體系、市場(chǎng)價(jià)格體系和企業(yè)誠(chéng)信評(píng)價(jià)體系的政策機(jī)制改革框架及實(shí)施路徑。

1、第三方治理的內(nèi)涵 環(huán)境污染第三方治理（以下簡(jiǎn)稱(chēng)第三方治理）是排污者通過(guò)繳納或按合同約定支付費(fèi)用，委托環(huán)境服務(wù)公司進(jìn)行污染治理的新模式。內(nèi)涵可從以下幾個(gè)方面去界定。

1.1?第三方國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)“第三方"的理解存在分歧，主要有兩種觀點(diǎn)：種觀點(diǎn)是以美國(guó)公共政策學(xué)者、NGO研究專(zhuān)家薩拉蒙（Salamon）為代表的“第三部門(mén)"學(xué)派，即第三方是指基于志愿精神形成而獨(dú)立于政府體制之外，以實(shí)現(xiàn)公共利益為目的并具有正式組織形式的民間自治組織，通常所指的是一種社會(huì)力量。第二種觀點(diǎn)則是國(guó)內(nèi)多數(shù)研究者所定義的，即第三方是相對(duì)于傳統(tǒng)治理模式中的兩方——作為監(jiān)管方的政府和集排污、治污為一方的企業(yè)而言的，將治污功能分離出來(lái)，交予專(zhuān)門(mén)的污染治理機(jī)構(gòu)，即專(zhuān)業(yè)環(huán)境服務(wù)公司，由此稱(chēng)為“第三方"，實(shí)質(zhì)上是一種市場(chǎng)力量。

產(chǎn)生分歧的原因并非是這兩種觀點(diǎn)的對(duì)立，而是對(duì)“治理"理解的角度和范圍不同。種觀點(diǎn)是廣義的第三方概念，任何獨(dú)立于政府、有能力且志愿參與公共服務(wù)生產(chǎn)的組織或個(gè)人，包括公眾、私人組織和民間團(tuán)體，都可參加環(huán)境污染的治理過(guò)程，被認(rèn)為是“第三方"。國(guó)內(nèi)目前環(huán)境污染第三方治理實(shí)踐中的“第三方"主要是一個(gè)狹義的概念。

1.2?排污者依據(jù)污染物的來(lái)源，可將污染物分為三類(lèi)：一類(lèi)是生活污染物，如餐廚固體垃圾、生活污水等，排放主體是公眾，但公眾一般不單獨(dú)作為責(zé)任主體委托環(huán)境服務(wù)公司進(jìn)行污染處理，而由政府將轄區(qū)內(nèi)污染集中處理，即政府是這類(lèi)污染的責(zé)任主體。二是工業(yè)污染物，如工業(yè)廢水、廢氣、固體廢棄物及重金屬排放物等，責(zé)任主體是排污企業(yè)。三是城鎮(zhèn)場(chǎng)地污染和區(qū)域性環(huán)境污染物，如垃圾堆放場(chǎng)、太湖流域環(huán)境污染等，這類(lèi)環(huán)境公用設(shè)施或跨行政區(qū)域的污染處理有很強(qiáng)的外溢性，因此責(zé)任主體也歸為政府。由此可知，“排污者"實(shí)際上是環(huán)境污染治理的“責(zé)任主體"。而第三方治理中的責(zé)任主體可以分為兩類(lèi)：一是政府。對(duì)于環(huán)境公用設(shè)施、區(qū)域生態(tài)環(huán)境修復(fù)等問(wèn)題，政府雖然不是直接的排污者，但有責(zé)任去處理這類(lèi)環(huán)境污染。二是企業(yè)。企業(yè)由于工業(yè)生產(chǎn)帶來(lái)的環(huán)境損害，實(shí)際上是占用了生態(tài)環(huán)境容量資源賺取了商業(yè)利潤(rùn)，因此有責(zé)任和義務(wù)承擔(dān)相應(yīng)的治理成本。

1.3?第三方治理模式第三方治理遵循的是“污染者付費(fèi)，專(zhuān)業(yè)化治理"原則，基于污染的責(zé)任主體主要是政府和排污企業(yè)，可分為“政企合作"和“企企合作"兩種形式，這兩者在具體的推行方式上有所區(qū)別。1.3.1?“政企合作"模式，以政府為責(zé)任主體提供的環(huán)境服務(wù)主要是環(huán)境公用設(shè)施建設(shè)、區(qū)域生態(tài)環(huán)境修復(fù)以及環(huán)境監(jiān)測(cè)服務(wù)等領(lǐng)域，這些領(lǐng)域具有項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)、投資回報(bào)率低等特點(diǎn)，因此，政府與第三方專(zhuān)業(yè)企業(yè)合作時(shí)，采取的方式主要有特許經(jīng)營(yíng)、委托運(yùn)營(yíng)及環(huán)境績(jī)效合同服務(wù)。其中，對(duì)于經(jīng)營(yíng)性好的環(huán)境公用設(shè)施領(lǐng)域，如城市污水、垃圾處理設(shè)施，可采取特許經(jīng)營(yíng)（BOT、TOT、BTO等）、委托運(yùn)營(yíng)等方式引入社會(huì)資本，主要付費(fèi)方式是“使用者付費(fèi)"以及必要的“政府付費(fèi)"；對(duì)于環(huán)境公共服務(wù)領(lǐng)域，如城鎮(zhèn)污染場(chǎng)地治理和區(qū)域性環(huán)境整治等，可采取環(huán)境績(jī)效合同服務(wù)等方式引入第三方治理，主要付費(fèi)方式是“政府付費(fèi)"。此外，政企合作還包括PPP（Public-Private-Partnership）公私合作模式。廣義的PPP泛指公共部門(mén)與私人部門(mén)為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系。通常國(guó)內(nèi)討論的多是狹義的PPP，可以理解為一系列項(xiàng)目融資模式的總稱(chēng)，包含BOT、TOT、DBFO等多種模式。環(huán)境污染治理領(lǐng)域第三方治理、PPP、特許經(jīng)營(yíng)等相關(guān)概念之間的內(nèi)涵關(guān)系解析如表1所示。

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1.3.2?“企企合作"模式，當(dāng)污染責(zé)任主體為企業(yè)時(shí)，所涉及的領(lǐng)域主要是工業(yè)污染治理領(lǐng)域，尤其是大型工業(yè)企業(yè)、工業(yè)集中園區(qū)，這些領(lǐng)域具有明顯的規(guī)模效應(yīng)和集中優(yōu)勢(shì)等特點(diǎn)。企企合作所采取的方式主要是“合同環(huán)境服務(wù)"，排污企業(yè)與專(zhuān)門(mén)提供環(huán)境服務(wù)的公司通過(guò)簽訂環(huán)境服務(wù)合同的方式采購(gòu)特定的環(huán)境服務(wù)，雙方共享節(jié)省下來(lái)的減排費(fèi)用。通常根據(jù)環(huán)境服務(wù)公司是否擁有治污設(shè)施的產(chǎn)權(quán)，“企企合作模式"可分為：“委托治理服務(wù)"模式：面向新改建項(xiàng)目的覆蓋工程設(shè)計(jì)、采購(gòu)、安裝、運(yùn)營(yíng)全過(guò)程，第三方全部或部分擁有治污設(shè)施產(chǎn)權(quán)；“托管運(yùn)營(yíng)服務(wù)"模式：針對(duì)現(xiàn)有的治污裝置、設(shè)施，第三方不擁有產(chǎn)權(quán)，只接受排污企業(yè)托管，負(fù)責(zé)其治污設(shè)施運(yùn)營(yíng)管理。第三方治理模式架構(gòu)、所涉及業(yè)務(wù)領(lǐng)域及相互之間的權(quán)責(zé)關(guān)系如圖1所示。

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2 、第三方治理的理論架構(gòu) 多中心公共經(jīng)濟(jì)理論、利益原理、規(guī)模經(jīng)濟(jì)理論和委托–代理理論共同構(gòu)成環(huán)境污染第三方治理的理論架構(gòu)，如圖2所示。

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2.1?多中心公共經(jīng)濟(jì)理論多中心公共經(jīng)濟(jì)理論認(rèn)為，通過(guò)引入市場(chǎng)機(jī)制，并維持足夠的競(jìng)爭(zhēng)性壓力，環(huán)境公共物品不僅可以得到更有效率的供給，同時(shí)還可以避免政府機(jī)構(gòu)過(guò)度的膨脹和擴(kuò)張。在環(huán)境污染治理領(lǐng)域引入第三方治理，供給被拆解為“提供"和“生產(chǎn)"兩個(gè)環(huán)節(jié)，“提供"環(huán)節(jié)仍由政府負(fù)責(zé)，即項(xiàng)目的發(fā)起、識(shí)別、模式確定、監(jiān)管等頂層設(shè)計(jì)和制度安排仍由政府負(fù)責(zé)，而具體的生產(chǎn)環(huán)節(jié)，可委托給私營(yíng)部門(mén)承擔(dān)，因?yàn)樗綘I(yíng)部門(mén)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制決定了這個(gè)環(huán)節(jié)比政府更有效率優(yōu)勢(shì)。

2.2?利益原理傳統(tǒng)的環(huán)境污染治理模式要求企業(yè)自建治污設(shè)施處理排放的污染物，但是單個(gè)企業(yè)受制于自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力與技術(shù)水平等現(xiàn)實(shí)因素，治污的邊際成本很高，中小企業(yè)根本無(wú)力承擔(dān)。此外，企業(yè)是追求自身經(jīng)濟(jì)利益的市場(chǎng)主體，治污是一種沒(méi)有產(chǎn)出的純粹投入，并非其所追求的目標(biāo)，所以企業(yè)常會(huì)漠視環(huán)保責(zé)任，縱使政府全力應(yīng)對(duì)加強(qiáng)監(jiān)管，企業(yè)的偷排漏報(bào)現(xiàn)象仍較嚴(yán)重。而將治污功能剝離出來(lái)，交由專(zhuān)業(yè)第三方，排污企業(yè)將可從污染治理活動(dòng)中抽身，專(zhuān)注于生產(chǎn)活動(dòng)，從而提高經(jīng)濟(jì)效率。只要第三方的治污費(fèi)用低于自建設(shè)施處理費(fèi)用或者違法排污費(fèi)用，企業(yè)就會(huì)選擇第三方治理。

2.3?規(guī)模經(jīng)濟(jì)理論在環(huán)境污染治理領(lǐng)域引入第三方專(zhuān)業(yè)治污主體，可達(dá)到非常顯著的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。在生產(chǎn)技術(shù)方面，第三方經(jīng)營(yíng)實(shí)體專(zhuān)門(mén)從事一定區(qū)域的污染治理活動(dòng)，取代單個(gè)企業(yè)各自治污，更便于采用大型的高效設(shè)備和的治理技術(shù)，使單位污染治理的邊際成本遞減。在企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理方面，第三方主體專(zhuān)業(yè)從事治理新技術(shù)的研究開(kāi)發(fā)，可以降低單位產(chǎn)品分?jǐn)偟难邪l(fā)費(fèi)用；管理人員工作也更加專(zhuān)業(yè)化，降低了單位污染治理的固定成本費(fèi)用，實(shí)現(xiàn)資源的整合利用。當(dāng)規(guī)模經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段時(shí)可以形成聚集經(jīng)濟(jì)，產(chǎn)生企業(yè)聚集而成的整體系統(tǒng)功能大于在分散狀態(tài)下各企業(yè)所能實(shí)現(xiàn)的功能之和，環(huán)保產(chǎn)業(yè)園區(qū)便由此形成。

2.4?委托-代理理論環(huán)境污染第三方治理實(shí)際上是責(zé)任主體——政府或者排污企業(yè)通過(guò)與第三方簽訂合同或者協(xié)議，將污染治理任務(wù)委托給第三方企業(yè)，雙方形成委托–代理關(guān)系，前者向后者支付治污費(fèi)用，后者向前者提供污染治理服務(wù)，形成雙向監(jiān)督、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的關(guān)系?；谖蟹胶痛矸叫畔⒎菍?duì)稱(chēng)、有限理性、利益沖突等因素，雙方可能面臨逆向選擇、道德風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題。如在第三方治污企業(yè)的選擇上，由于信息的不、價(jià)格體系不完善可能導(dǎo)致“劣幣驅(qū)逐良幣"的惡性競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象，而將一些優(yōu)質(zhì)的環(huán)境服務(wù)公司驅(qū)逐出市場(chǎng)。在合同的履行過(guò)程中，也可能出現(xiàn)第三方治污企業(yè)出于自身利益考慮而縮減治污投入或者虛報(bào)、假報(bào)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)等道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。

3 、我國(guó)環(huán)境污染第三方治理政策與實(shí)踐進(jìn)展 我國(guó)環(huán)境污染第三方治理的發(fā)展仍處于初級(jí)階段，一些深層次的問(wèn)題尚待解決，目前主要通過(guò)政策和試點(diǎn)推進(jìn)。國(guó)家和各地區(qū)均相繼出臺(tái)了相關(guān)的政策，并積極鼓勵(lì)采取金融、信貸等引導(dǎo)和支持實(shí)施環(huán)境污染第三方治理，主要集中在環(huán)境公用設(shè)施建設(shè)和工業(yè)企業(yè)污染治理兩大重點(diǎn)領(lǐng)域。

3.1?政策制定與出臺(tái)情況

3.1.1?國(guó)家層面

目前我國(guó)環(huán)境污染第三方治理政策發(fā)展總體上可以分為探索形成和逐步深化兩個(gè)階段（表2）。

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階段即探索形成階段，尚未專(zhuān)門(mén)出臺(tái)環(huán)境污染第三方治理方面的政策文件。以2002年出臺(tái)的《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見(jiàn)》（建城〔2002〕272號(hào)）為起點(diǎn)，提出建立政府特許經(jīng)營(yíng)制度，推進(jìn)市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程；2004年，環(huán)?？偩职l(fā)布了《環(huán)境污染治理設(shè)施運(yùn)營(yíng)資質(zhì)許可管理辦法》（國(guó)家令第23號(hào)），對(duì)環(huán)境污染治理設(shè)施運(yùn)營(yíng)活動(dòng)實(shí)行運(yùn)營(yíng)資質(zhì)許可制度，開(kāi)啟了我國(guó)環(huán)境污染治理市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)模式。此后，、國(guó)家、環(huán)保部（或環(huán)?？偩郑┑炔块T(mén)陸續(xù)發(fā)布了《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》等多項(xiàng)文件，推行環(huán)境污染治理社會(huì)化、市場(chǎng)化和專(zhuān)業(yè)化運(yùn)營(yíng)。

關(guān)鍵詞：環(huán)境監(jiān)測(cè)