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環(huán)境治理四兩撥千斤 科學(xué)監(jiān)管關(guān)鍵在協(xié)同共治
——專訪國家行政學(xué)院公共管理教研部教授宋世明
環(huán)境治理四兩撥千斤 科學(xué)監(jiān)管關(guān)鍵在協(xié)同共治
環(huán)保部門履職盡責(zé)的依據(jù)有哪些?
相關(guān)法律、三定規(guī)定及責(zé)任清單。
媒體:職權(quán)法定應(yīng)該是環(huán)保等行政部門履行職責(zé)的基本原則,您認(rèn)為現(xiàn)行法律法規(guī)及相關(guān)文件對環(huán)保部門職責(zé)的界定是否足夠清晰?
宋世明:要想履職盡責(zé),首先需要清楚環(huán)保部門的法定職責(zé)到底是什么。在依法治國、依法行政的今天,如果對法定職責(zé)不清楚,而從道德、倫理等其他角度探討,就會把問題說亂了。國家、省級及市縣級環(huán)保部門的職責(zé)是不同的,我們今天討論的履職盡責(zé)問題主要針對的是地方環(huán)保部門,特別是市級以下環(huán)保部門。
首先,要看《環(huán)境保護(hù)法》等法律法規(guī)是否有清晰的界定?!董h(huán)境保護(hù)法》第十條規(guī)定,縣級以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門,對本行政區(qū)域環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。我認(rèn)為,市縣兩級環(huán)保部門的職責(zé)主要是環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域包括事前、事中、事后監(jiān)管在內(nèi)的監(jiān)管職責(zé)。
其次,要看各地“三定”規(guī)定對環(huán)保部門職責(zé)的界定。“三定”規(guī)定指的是定機(jī)構(gòu)、定職能、定編制,地方政府對環(huán)保主管部門應(yīng)該有非常清晰的“三定”規(guī)定。但是現(xiàn)實(shí)中,很多地方的“三定”規(guī)定往往是框架式、素描式的,對職責(zé)分工沒有特別明確的界定。
媒體:現(xiàn)在國家有關(guān)文件提出地方制定環(huán)保責(zé)任清單,實(shí)踐中一些地方對此也有相關(guān)探索,這是否是推動相關(guān)部門履行環(huán)保職責(zé)的有效做法?
宋世明:環(huán)境保護(hù)責(zé)任是個(gè)系統(tǒng)的責(zé)任體系,必須明確界定同級黨委政府、環(huán)保部門及其他部門的環(huán)保責(zé)任,這就需要一張環(huán)保責(zé)任清單予以規(guī)定并對社會發(fā)布。實(shí)際上,環(huán)保責(zé)任清單也帶有“職權(quán)法定”的色彩。雖然不是法律文件,卻是在既定法律框架下主要利益相關(guān)方達(dá)成的責(zé)任分配共識。
對于法律確定、“三定”規(guī)定確定、責(zé)任清單確定的職責(zé),市級以下環(huán)保部門絕不能左顧而言他,而是要敢于擔(dān)當(dāng),將自己的分內(nèi)職責(zé)承擔(dān)到底,履行自己的環(huán)境保護(hù)使命。
地方政府環(huán)保責(zé)任與環(huán)保部門監(jiān)管責(zé)任有何關(guān)系?
環(huán)保部門的監(jiān)督管理責(zé)任只是環(huán)境保護(hù)責(zé)任的一個(gè)方面,相當(dāng)于責(zé)任體系大圓里的一個(gè)小圓。
媒體:按照法律和相關(guān)規(guī)定,地方政府對本行政區(qū)域環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé),環(huán)保及其他相關(guān)部門負(fù)責(zé)具體的監(jiān)督管理工作,這在理論上是兩個(gè)層面的問題。但是現(xiàn)實(shí)中,一些公眾甚至地方政府自身認(rèn)為環(huán)境質(zhì)量上不去就是環(huán)保部門的責(zé)任。您對此怎么看?
宋世明:首先,要清楚環(huán)境保護(hù)責(zé)任與監(jiān)督管理責(zé)任的區(qū)別。二者具備有機(jī)聯(lián)系但是并不相同。環(huán)境保護(hù)責(zé)任特別廣泛,是一個(gè)涉及多個(gè)責(zé)任主體的責(zé)任體系。而環(huán)保部門的監(jiān)督管理責(zé)任只是環(huán)境保護(hù)責(zé)任其中一個(gè)方面,一個(gè)不可替代的方面,相當(dāng)于責(zé)任體系大圓里面的一個(gè)小圓。
一方面,要明確地方黨委政府對環(huán)境質(zhì)量負(fù)總體責(zé)任(總責(zé))。2013年11月12日黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出,完善發(fā)展成果考核評價(jià)體系,加大資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益、產(chǎn)能過剩、科技創(chuàng)新、安全生產(chǎn)、新增債務(wù)等指標(biāo)的權(quán)重;全面正確履行政府職能,加強(qiáng)地方政府公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)。2015年7月1日中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會議提出,環(huán)境保護(hù)實(shí)行“黨政同責(zé)”。2014年4月24日修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第六條和第二十八條明確規(guī)定:“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。”“未達(dá)到國家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的重點(diǎn)區(qū)域、流域的有關(guān)地方人民政府,應(yīng)當(dāng)制定限制達(dá)標(biāo)規(guī)劃,并采取措施按期達(dá)標(biāo)。”
而從追責(zé)的角度來看,2015年8月20日印發(fā)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》第三條明確提出,“地方各級黨委和政府對本地區(qū)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)負(fù)總責(zé),黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員承擔(dān)主要責(zé)任,其他有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員在職責(zé)范圍內(nèi)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任”。當(dāng)然,2006年1月1日開始實(shí)施的《公務(wù)員法》第八十二條也規(guī)定,“領(lǐng)導(dǎo)成員因工作嚴(yán)重失誤、失職造成重大損失或者惡劣社會影響的,或者對重大事故負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的,應(yīng)當(dāng)引咎辭去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)”。此處的領(lǐng)導(dǎo)成員,當(dāng)然包括市、縣黨委和政府及其有關(guān)工作部門的領(lǐng)導(dǎo)成員。
另一方面,要明確相關(guān)部門的環(huán)保職責(zé)。環(huán)境污染涉及的面很廣,除了環(huán)保部門之外,其他一些部門也負(fù)有相應(yīng)的職責(zé)。如2016年開始實(shí)施的《大氣污染防治法》第六十八條規(guī)定,“住房城市建設(shè)、市容衛(wèi)生、交通運(yùn)輸、國土資源等有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)本級人民政府確定的職責(zé),做好揚(yáng)塵污染防治工作”。
除此之外,還必須明確,應(yīng)落實(shí)生產(chǎn)經(jīng)營者的環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任?!董h(huán)境保護(hù)法》第六條第二款規(guī)定,“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)防止、減少環(huán)境污染和生態(tài)破壞,對所造成的損害依法承擔(dān)責(zé)任”。建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任制度就是為了更好地使生產(chǎn)經(jīng)營者承擔(dān)環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任。在面對污染事故、污染圍城等問題時(shí),我們在追究相關(guān)部門、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的時(shí)候,要清醒地認(rèn)識到,企業(yè)才是造成污染的直接責(zé)任主體,而當(dāng)今許多企業(yè)并沒有履行好自身的環(huán)保主體責(zé)任。
其次,要清楚公眾邏輯與依法行政邏輯的區(qū)別。對于公眾來說,更注重環(huán)境質(zhì)量有沒有提升,并不注重到底是哪些部門來履行環(huán)保責(zé)任。這是公眾的邏輯,是沒有問題的。但是從依法行政的角度來說,必須分清楚各部門的職責(zé)到底是什么,才能推動各部門履職盡責(zé)。
媒體:如果一個(gè)地方污染嚴(yán)重,污染圍城現(xiàn)象突出,環(huán)境質(zhì)量自然也就提升不了,那么到底應(yīng)該追究地方黨委政府的責(zé)任還是環(huán)保及相關(guān)部門的責(zé)任?地方政府對環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的責(zé)任與環(huán)保部門對環(huán)保工作統(tǒng)一監(jiān)督管理的責(zé)任究竟應(yīng)該怎樣區(qū)分?
宋世明:如果一個(gè)地方污染嚴(yán)重,污染圍城現(xiàn)象突出,究竟應(yīng)該追究誰的責(zé)任?前面引述的法律、法規(guī)條文已經(jīng)說清楚了。我個(gè)人的觀點(diǎn)是,既不能“割發(fā)代首”,也不能“割首代發(fā)”。既不能縱容一級政府主要領(lǐng)導(dǎo)人“找人替過”,也不能袒護(hù)環(huán)保部門把環(huán)保責(zé)任推卸得一干二凈。個(gè)人認(rèn)為,對一級黨委政府主要負(fù)責(zé)人來說,有效平衡協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)才是真本事;而對于環(huán)保部門來說,依法行政、科學(xué)行政、效能行政才是真本事。
怎樣推進(jìn)環(huán)保部門履職盡責(zé)?
環(huán)保部門要嚴(yán)格依法行政,推進(jìn)科學(xué)行政,實(shí)現(xiàn)效能行政。
媒體:怎樣才能真正推進(jìn)環(huán)保部門履職盡責(zé)?
宋世明:環(huán)保部門履職盡責(zé),要從以下3個(gè)層面扎實(shí)推進(jìn)。
首先,要嚴(yán)格依法行政。我國正在全面推進(jìn)依法治國,依法行政是依法治國的關(guān)鍵。要完善相關(guān)法律、法規(guī)、制度,明確環(huán)保部門的法定職權(quán)與法定職責(zé)。環(huán)保部門要遵循“法無授權(quán)不可為、法有規(guī)定必須為”的原則,落實(shí)監(jiān)管責(zé)任。
其次,要推進(jìn)科學(xué)行政。一是責(zé)任配置科學(xué)化。落實(shí)生產(chǎn)經(jīng)營者的環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任。同時(shí),落實(shí)監(jiān)管者的責(zé)任。在實(shí)踐中環(huán)保部門往往對企業(yè)監(jiān)管很嚴(yán)格,處罰也很重。但是有的企業(yè)就是依然不改,我行我素。這里面的原因有很多,但要認(rèn)識到這未必是監(jiān)管者的責(zé)任。要督促企業(yè)建立自我報(bào)告制度,加強(qiáng)行業(yè)自律。
二是監(jiān)管體制科學(xué)化。要優(yōu)化監(jiān)管職權(quán)、監(jiān)管資源、監(jiān)管隊(duì)伍,只有這樣,環(huán)保部門才能擔(dān)當(dāng)起事前、事中、事后監(jiān)管的職責(zé)。近日出臺的省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革,就是對監(jiān)管職權(quán)、資源和隊(duì)伍的一種優(yōu)化。
三是監(jiān)管方式科學(xué)化。從現(xiàn)代市場監(jiān)管的角度來看,要抓住“兩頭”、突出中間。監(jiān)管者、市場主體、監(jiān)管方式是現(xiàn)代市場監(jiān)管體系的三大基本要素,監(jiān)管方式是聯(lián)結(jié)監(jiān)管者與市場主體的紐帶。在一些地方,往往一提到監(jiān)管就是加大執(zhí)法力度、加大處罰力度,往往效果并不好。
第三,要實(shí)現(xiàn)效能行政。行政部門開展工作的根本目的是滿足公眾的訴求。對于公眾來說,不管你的行政方式是不是依法、科學(xué),主要看的是結(jié)果,是效能,是主觀感受,比如天是不是更藍(lán)、水是不是更清。一旦總體效果不好,就要求進(jìn)行責(zé)任追究。因此,一切環(huán)保工作都要立足于改善環(huán)境質(zhì)量,提升公眾的滿意度。
總之,環(huán)保部門要運(yùn)用現(xiàn)代治理思路,實(shí)施現(xiàn)代治理方略,發(fā)揮四兩撥千斤的作用。
媒體:您剛才提到,加大執(zhí)法力度、加大處罰力度并不是監(jiān)管的全部,而應(yīng)注重監(jiān)管方式科學(xué)化。那么,您認(rèn)為監(jiān)管方式科學(xué)化的關(guān)鍵是什么?
宋世明:我認(rèn)為,監(jiān)管方式科學(xué)化關(guān)鍵的就是推進(jìn)協(xié)同共治,即大限度地統(tǒng)籌政府系統(tǒng)的公共資源以及全社會一切積極因素解決公共問題,政府在制度上做出相應(yīng)的設(shè)計(jì)和安排。多元主體的良性互動是協(xié)同共治的核心,簡約治理是協(xié)同共治的本質(zhì)。協(xié)同共治的基本方式是協(xié)商、協(xié)調(diào)、協(xié)作、協(xié)同,關(guān)鍵是要推進(jìn)參與、透明、協(xié)作。
參與,就是要積極推動公眾參與,其中公益訴訟是一個(gè)很好的辦法。我們知道,地方政府要實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展協(xié)調(diào)發(fā)展,一手要托住公眾合法利益,一手要托住資本合法利益,公眾合法利益和資本合法利益有時(shí)是彼此沖突的,而政府對兩方面利益都要統(tǒng)籌兼顧到。在這種情況下,推進(jìn)公眾參與特別是公益訴訟,就可以較好地協(xié)調(diào)二者的關(guān)系。作為環(huán)保部門,要積極推動公益訴訟制度的發(fā)展。
其實(shí)《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條擴(kuò)大了提起公益訴訟的主體。“對污染環(huán)境、破壞生態(tài),損害社會公共利益的行為,依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記的相關(guān)社會組織,和專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄的社會組織,可以向人民法院提起訴訟,人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理”。除了公益訴訟之外,比較有效的制度安排還包括鼓勵企業(yè)內(nèi)部人舉報(bào)的“吹哨人”制度、鼓勵廣大公眾運(yùn)用移動客戶端進(jìn)行舉報(bào)監(jiān)督的制度等。從國外實(shí)踐來看,有震懾力的是集體訴訟制度。
透明,就是要實(shí)現(xiàn)環(huán)境信息公開,特別是大數(shù)據(jù)的公開,這樣做有利于地方政府落實(shí)環(huán)境保護(hù)責(zé)任。舉個(gè)例子,相鄰的兩個(gè)縣地理位置、資源稟賦差不多,其中A縣環(huán)境優(yōu)美,百姓很滿意;B縣環(huán)境污染嚴(yán)重,超標(biāo)企業(yè)眾多。原因是什么?環(huán)境治理力度不一樣。如果能實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)的公開、共享,就能倒逼地方政府落實(shí)環(huán)保責(zé)任,優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局。數(shù)據(jù)公開的目的是建立開放政府,試圖在大數(shù)據(jù)時(shí)代尋求政府、資本、公民三大利益相關(guān)者的大公約數(shù)。公民對大數(shù)據(jù)的運(yùn)用,可以促進(jìn)政府更加負(fù)責(zé);同時(shí),環(huán)保人員通過公布執(zhí)法數(shù)據(jù),有助于獲得公眾理解,尋求公眾支持。
協(xié)作,就是要加強(qiáng)協(xié)商和溝通。比如我們前面提到建立環(huán)保責(zé)任清單制度,從消極的角度看,可以分清各部門的職責(zé),免于被錯誤追責(zé)。從積極的角度看,環(huán)保部門要有積極主動的心態(tài),多與地方黨委政府、相關(guān)部門溝通交流,加強(qiáng)協(xié)作,共同完成環(huán)境保護(hù)目標(biāo)任務(wù)。
監(jiān)管方式科學(xué)化的核心就是參與、透明和協(xié)作。在具體方式上,還可借鑒美國等國家的經(jīng)驗(yàn),運(yùn)用信用監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管、雙隨機(jī)抽查等現(xiàn)代監(jiān)管方式。
媒體:在我國,監(jiān)察部門負(fù)有行政效能監(jiān)察的職責(zé)。在地方,一些行政部門開始運(yùn)用第三方(社會組織)評估等辦法對行政效能進(jìn)行評估。是否需要建立和完善評估履職盡責(zé)的指標(biāo)體系?
宋世明:建立指標(biāo)體系對行政部門履職盡責(zé)情況進(jìn)行評估和考核,是可行的,也是必要的。但是對于環(huán)境保護(hù)而言,環(huán)境問題解決得如何、霧霾天氣是少還是多,就能比較直觀地反映出環(huán)保職責(zé)履行得怎么樣。因此,在當(dāng)前的環(huán)境形勢下,當(dāng)務(wù)之急不是建立一個(gè)復(fù)雜的評估體系,而是要樹立現(xiàn)代治理理念,建立現(xiàn)代治理體系,想方設(shè)法實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的目標(biāo),推動生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善。
還要強(qiáng)調(diào)的是,地方政府樹立綠色發(fā)展的理念,不僅要體現(xiàn)在口號上,更要體現(xiàn)在行動上。朱熹有言,“大本不立,小規(guī)不正,刮落枝葉,栽培根本”。這個(gè)根本就是地方政府踐行的發(fā)展理念。如果各地都能實(shí)現(xiàn)發(fā)展方式綠色化,環(huán)境問題也就相對容易解決了,環(huán)保部門履職盡責(zé)也會更加順利。
?。ㄔ瓨?biāo)題:監(jiān)管方式科學(xué)化的關(guān)鍵是協(xié)同共治)
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