【中國(guó)環(huán)保在線 行業(yè)動(dòng)態(tài)】“新環(huán)保法的實(shí)施，給各級(jí)政府加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)授予了‘尚方寶劍’，無(wú)疑將進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)向縱深發(fā)展。”環(huán)保部宣教中心主任賈峰指出。然而，新環(huán)保法能否鑄就公眾期待的“銅墻鐵壁”，有效整治各地污染之源，仍存未解之?dāng)?shù)。
　　　　
　　向污染宣戰(zhàn)
　　
　　“對(duì)拒不改正的排污企業(yè)實(shí)施按日計(jì)罰”“對(duì)嚴(yán)重的違法行為采取行政拘留”“政府及有關(guān)部門8種情形造成嚴(yán)重后果的，主要負(fù)責(zé)人引咎辭職”……2015年1月1日起正式施行的“史上嚴(yán)環(huán)保法”向人們發(fā)出一個(gè)信號(hào)：依法治污，鐵腕執(zhí)法，正在成為我國(guó)向污染宣戰(zhàn)的“新常態(tài)”。
　　
　　環(huán)保法的修改不僅將區(qū)域污染和流域污染，包括土壤污染等突出的環(huán)境問題納入法律調(diào)整范圍，另一方面，嚴(yán)格的執(zhí)法手段和政策也用立法的形式明確。新環(huán)保法中提及，面對(duì)重大的環(huán)境違法事件，地方政府分管領(lǐng)導(dǎo)、環(huán)保部門等監(jiān)管部門主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)“引咎辭職”。
　　
　　新環(huán)保法從47條增加到70條，相較于原有法律被詬病的“偏軟”，它改變了環(huán)保部門的處罰力度和執(zhí)法手段有限的窘境，如賦予環(huán)保部門查封、扣押的行政強(qiáng)制權(quán)，有權(quán)責(zé)令污染企業(yè)限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等。
　　
　　與此同時(shí)，治理環(huán)境污染，不是環(huán)保部門單打獨(dú)斗，借助司法的威力懲治環(huán)境違法犯罪，已在全國(guó)法院系統(tǒng)形成共識(shí)。2014年7月，高人民法院對(duì)外宣布成立環(huán)境資源審判庭。此次高司法機(jī)關(guān)成立專門審判機(jī)構(gòu)，意味著未來(lái)公眾打環(huán)保官司，從立案到審判執(zhí)行的過(guò)程將更為順暢。
　　
　　法律的生命力在于實(shí)施，法律的也在于實(shí)施。如果監(jiān)管走過(guò)場(chǎng)，法律法規(guī)被束之高閣，再嚴(yán)的法律也只能淪為一紙空文。2014年11月27日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》，要求嚴(yán)格依法保護(hù)環(huán)境，推動(dòng)監(jiān)管執(zhí)法全覆蓋；對(duì)各類環(huán)境違法行為“零容忍”，加大懲治力度；堅(jiān)決糾正不作為、亂作為問題……
　　
　　在各方協(xié)同下，環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法體制機(jī)制日趨完善，排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)得到提高，信息公開逐步推進(jìn)，隊(duì)伍建設(shè)持續(xù)加強(qiáng)，環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法工作呈現(xiàn)新氣象。環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)聯(lián)手打擊環(huán)境污染犯罪日趨緊密。2014年前三季度，地方各級(jí)環(huán)保部門向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌環(huán)境污染犯罪案件增加到1232件，超過(guò)過(guò)去10年總和。
　　
　　“經(jīng)濟(jì)發(fā)展也要被環(huán)保倒逼”，正在成為新常態(tài)。人們有理由相信，法治，將在污染治理中發(fā)揮越來(lái)越重要的作用，為人民群眾的“碧水藍(lán)天夢(mèng)”撐起一把強(qiáng)有力的保護(hù)傘。
　　
　　環(huán)保部門次有了行政強(qiáng)制權(quán)
　　
　　眾多業(yè)內(nèi)人士介紹，舊版環(huán)保法正式施行于1989年，在此基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)20余年的努力，針對(duì)環(huán)保領(lǐng)域的水污染、大氣污染、噪聲污染、固體廢棄物污染等專項(xiàng)法陸續(xù)出臺(tái)，形成了我國(guó)的環(huán)境保護(hù)法律系統(tǒng)。然而隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，環(huán)保法與現(xiàn)實(shí)不相適應(yīng)的情況日益突出。
　　
　　湖南省郴州市臨武縣副縣長(zhǎng)段外賓長(zhǎng)期分管環(huán)保工作，他介紹說(shuō)，舊環(huán)保法“感覺像棉花”，對(duì)于如何進(jìn)行罰款、拘留等量刑都沒有具體規(guī)定，執(zhí)法部門很難操作。
　　
　　對(duì)此，湖南省湘潭市雨湖區(qū)環(huán)保局副局長(zhǎng)張洪峰表示認(rèn)同。“環(huán)保部門由于沒有充分授權(quán)，這就帶來(lái)了很多問題。”張洪峰說(shuō)，“部分企業(yè)環(huán)境意識(shí)淡薄，不在相關(guān)部門進(jìn)行登記直接就生產(chǎn)，環(huán)保部門沒有查封權(quán)，有時(shí)只能眼睜睜看著他們排污。”
　　
　　“環(huán)保部門什么時(shí)候有權(quán)去強(qiáng)制呢?在行政處罰決定書生效的3個(gè)月以后，可以申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。但法院強(qiáng)制執(zhí)行還要經(jīng)過(guò)審查、研究。隨后，法院告知沒有辦法執(zhí)行，因?yàn)槠髽I(yè)已經(jīng)建成，只能另外走一套程序，責(zé)令它停止生產(chǎn)。重新走一個(gè)法律程序，拖上一年甚至幾年，企業(yè)已經(jīng)造成污染。有的企業(yè)在法院強(qiáng)制執(zhí)行之前被轉(zhuǎn)讓，造成所有法律依據(jù)作廢，因?yàn)闆]有執(zhí)行標(biāo)的了。”張洪峰說(shuō)。
　　
　　針對(duì)執(zhí)法手段偏軟、處罰措施不到位等頑疾，新環(huán)保法賦予環(huán)保部門查封扣押、停產(chǎn)關(guān)閉等新的環(huán)境管理職權(quán)和對(duì)違法行為的打擊手段，并特別規(guī)定對(duì)相應(yīng)環(huán)境違法案件移送公安機(jī)關(guān)，實(shí)施行政拘留或啟動(dòng)刑事司法程序，顯著提升了環(huán)保部門的執(zhí)法地位。
　　
　　新法出臺(tái)實(shí)施使得環(huán)保工作更加有抓手。“環(huán)保部門享有扣押、查封權(quán)、‘按日計(jì)罰’權(quán)和行政拘留權(quán)。這是次賦予環(huán)境監(jiān)管部門行政強(qiáng)制措施權(quán)。”廣西天峨縣環(huán)保局長(zhǎng)韋榮建說(shuō)。
　　
　　采訪中，不少基層環(huán)保部門負(fù)責(zé)人期待環(huán)保執(zhí)法更為剛硬，呼吁從國(guó)家層面把環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)納入執(zhí)法單位。
　　
　　新法面臨的挑戰(zhàn)
　　
　　不難發(fā)現(xiàn)，新環(huán)保法被公認(rèn)為中國(guó)環(huán)境保護(hù)歷史上好也是嚴(yán)厲的環(huán)保法。新環(huán)保法對(duì)篡改、偽造監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，逃避監(jiān)管、偷排污染物等環(huán)境違法行為增加了更加嚴(yán)厲的處罰措施；對(duì)拒不改正的違法排污企業(yè)實(shí)行“按日計(jì)罰”；設(shè)定了針對(duì)治理污染、提高公眾參與水平和保護(hù)舉報(bào)人的具體條款；同時(shí)賦予地方政府和執(zhí)法機(jī)構(gòu)更多的責(zé)任和職責(zé)。
　　
　　盡管新法亮點(diǎn)諸多，但業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，其在實(shí)施過(guò)程中仍將面臨諸多挑戰(zhàn)。首先，新《環(huán)保法》的法律效力有限。該法的地位已經(jīng)有了顯著提升，但不足之處在于未明確理順該法與其他同樣旨在保護(hù)自然資源的法律如《農(nóng)業(yè)法》《森林法》《草地法》《水法》等之間的關(guān)系，從而導(dǎo)致負(fù)責(zé)管理這些資源的部門有可能挑戰(zhàn)新《環(huán)保法》的部分條款。
　　
　　為避免這種狀況，許多國(guó)家將環(huán)境保護(hù)法提升為基本法。誠(chéng)如，1969年美國(guó)制訂的《國(guó)家環(huán)境政策法》規(guī)定了所有聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)所應(yīng)遵守的環(huán)境保護(hù)法律義務(wù)和責(zé)任，以統(tǒng)一的國(guó)家環(huán)境政策和目標(biāo)改變了行政機(jī)關(guān)各行其是的局面；1993年，日本廢止《環(huán)境污染控制基本法》和《自然環(huán)境保護(hù)法》，制定并頒布了具有綜合法性質(zhì)的《環(huán)境基本法》。
　　
　　其次，新《環(huán)保法》的執(zhí)行仍然受制于中國(guó)環(huán)境治理結(jié)構(gòu)的“碎片化”和部門職能重疊的狀況。目前，環(huán)境保護(hù)部負(fù)責(zé)對(duì)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，水利部、國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部、國(guó)家海洋局和國(guó)家林業(yè)局等部門分別負(fù)責(zé)各自領(lǐng)域的環(huán)境保護(hù)工作。碳稅和碳交易則由國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)負(fù)責(zé)，并且這部分內(nèi)容也未在新法中提及。新《環(huán)保法》并未對(duì)環(huán)境保護(hù)的監(jiān)管體制做出調(diào)整，沒有明確環(huán)保部門實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)管的具體方式和措施。
　　
　　上很多國(guó)家實(shí)行的是獨(dú)立而統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)管模式。在美國(guó)，環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)（CEQ）負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)聯(lián)邦各行政機(jī)關(guān)之間和調(diào)解聯(lián)邦、州、地方在執(zhí)行環(huán)境保護(hù)政策方面的分歧，并直接向總統(tǒng)匯報(bào)；環(huán)保署（EPA）具有獨(dú)立執(zhí)法權(quán)，代表聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)全面的環(huán)境監(jiān)管。意大利環(huán)境、領(lǐng)土與海洋部全面負(fù)責(zé)本國(guó)的國(guó)土、海洋、河流、濕地和森林的保護(hù)；而德國(guó)的聯(lián)邦環(huán)境、自然保護(hù)、建筑與核安全部以及巴西的環(huán)境部，實(shí)行的也是這種監(jiān)管模式。
　　
　　與此同時(shí)，盡管中國(guó)的環(huán)境狀況非常嚴(yán)峻，新《環(huán)保法》仍未明確公民的環(huán)境權(quán)。到目前為止，包括美國(guó)、俄羅斯、韓國(guó)、菲律賓等發(fā)達(dá)國(guó)家或發(fā)展中國(guó)家在內(nèi)的149個(gè)國(guó)家在憲法中明確了公民享有良好環(huán)境的權(quán)利。新《環(huán)保法》規(guī)定了公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利，但是，只有符合一定條件的社會(huì)組織才可以向法院提起環(huán)境訴訟，這些組織的數(shù)量有限。擴(kuò)大環(huán)境公益訴訟的主體將有助于公眾全面參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)工作。
　　
　　2014年10月，中共十八屆四中全會(huì)決定建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究制度，將依法治國(guó)納入對(duì)干部的考評(píng)，以約束干部干預(yù)包括環(huán)境案件在內(nèi)的司法案件的審理。當(dāng)年11月，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》，以國(guó)家文件的形式明確支持環(huán)境保護(hù)部門依法獨(dú)立進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法。從根本上說(shuō)，正如中國(guó)環(huán)境法專家王立德所言：中國(guó)需要像以前對(duì)待經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和獨(dú)生子女問題那樣，將環(huán)境保護(hù)提升到執(zhí)政黨和政府核心優(yōu)先政策的高度。