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“在探討如何突破“錢”的困局時(shí)，我們不得不提及EOD模式，這是近年來(lái)備受關(guān)注的一種新型項(xiàng)目模式。”9月6日，北京萬(wàn)庫(kù)信息咨詢有限公司(以下簡(jiǎn)稱“北京萬(wàn)庫(kù)咨詢”)總法律顧問(wèn)劉敬霞在“2024上海水業(yè)熱點(diǎn)論壇”上介紹了EOD模式引領(lǐng)：破局“錢”困境，探索產(chǎn)業(yè)與生態(tài)融合發(fā)展的新路徑。
劉敬霞透露，截至八月底，國(guó)家已發(fā)行5.4萬(wàn)億國(guó)債，其中2.3萬(wàn)億用于償債，3.1萬(wàn)億補(bǔ)充財(cái)政。此舉引發(fā)水務(wù)行業(yè)關(guān)注，因運(yùn)營(yíng)多依賴財(cái)政撥款，但債務(wù)問(wèn)題仍存疑慮。同時(shí)，生態(tài)環(huán)境部工作獲肯定，環(huán)境改善顯著，但農(nóng)村等問(wèn)題被忽視。
EOD模式自2020年試點(diǎn)，2023年開(kāi)始進(jìn)入常態(tài)化申報(bào)，2024年申報(bào)量增大。該模式的操作、生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的范疇、關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)界定及資金問(wèn)題是關(guān)注焦點(diǎn)。EOD項(xiàng)目合同簽訂是關(guān)鍵，需確保公平、合理及可執(zhí)行性。
破解“錢”的困局：
EOD模式引領(lǐng)生態(tài)環(huán)境治理新篇章
城市污水處理成效顯著，但仍有部分水體不達(dá)自然水體標(biāo)準(zhǔn)。因此，確保水質(zhì)斷面穩(wěn)定達(dá)標(biāo)成為關(guān)鍵問(wèn)題。
生態(tài)環(huán)境部為應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，探索踐行EOD模式，通過(guò)產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金解決生態(tài)環(huán)境治理投入成本問(wèn)題。但EOD模式也面臨一體化實(shí)施難點(diǎn)，需要專業(yè)的產(chǎn)業(yè)團(tuán)隊(duì)高度協(xié)同。
同時(shí)，EOD模式旨在通過(guò)合理利益分配，使生態(tài)環(huán)境治理成果賦能產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)增益覆蓋還本付息可持續(xù)發(fā)展，惠及更廣泛社會(huì)群體。
EOD模式是美麗中國(guó)建設(shè)的有效路徑。國(guó)家出臺(tái)的EOD模式的核心依據(jù)有六個(gè)關(guān)鍵文件，其中第四、五個(gè)尤為關(guān)鍵。第五個(gè)文件即2024年開(kāi)年發(fā)布的《EOD模式導(dǎo)則》，由生態(tài)環(huán)境部、國(guó)家發(fā)改委、中國(guó)人民銀行、國(guó)家金融管理總局辦公廳聯(lián)合發(fā)布，強(qiáng)調(diào)金融機(jī)構(gòu)對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的支持。第六個(gè)是依申請(qǐng)公開(kāi)文件。完成了EOD模式規(guī)則體系的建立，強(qiáng)調(diào)按既定方案落地推進(jìn)實(shí)施。
EOD項(xiàng)目入庫(kù)難題與解決方案：
從生態(tài)環(huán)境問(wèn)題到產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向的實(shí)踐探索
劉敬霞強(qiáng)調(diào)EOD項(xiàng)目需入庫(kù)挑戰(zhàn)大，涵蓋國(guó)家、省、市多級(jí)別庫(kù)，如江蘇、福建、浙江等省庫(kù)外還有地級(jí)市庫(kù)。項(xiàng)目難以入庫(kù)影響金融機(jī)構(gòu)貸款，對(duì)此，劉敬霞分享了一些思考和看法：
1、 可行性研究至關(guān)重要
啟動(dòng)EOD項(xiàng)目時(shí)，需通過(guò)詳盡調(diào)研，論證項(xiàng)目是否適用EOD模式。這一過(guò)程關(guān)鍵在于識(shí)別突出生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，這些問(wèn)題異于常見(jiàn)水處理項(xiàng)目(如城市污水處理廠)。
2、合理調(diào)整生態(tài)與產(chǎn)業(yè)比例
確定生態(tài)環(huán)境問(wèn)題后，挑戰(zhàn)在于找到關(guān)聯(lián)緊密且營(yíng)利性好的產(chǎn)業(yè)。識(shí)別潛在產(chǎn)業(yè)后，驗(yàn)證其關(guān)聯(lián)性及經(jīng)濟(jì)潛力，調(diào)整生態(tài)與產(chǎn)業(yè)比例，避免失衡。進(jìn)行財(cái)務(wù)測(cè)算確保項(xiàng)目可行，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)與生態(tài)雙贏。
3、審核編制項(xiàng)目方案
隨著可行性研究的深入，編制項(xiàng)目方案并進(jìn)行審核，最終項(xiàng)目入庫(kù)后，此后政府通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)選擇實(shí)施主體，簽訂EOD項(xiàng)目合同。此合同成為金融機(jī)構(gòu)貸款的重要依據(jù)，因項(xiàng)目已入庫(kù)，融資問(wèn)題易得以解決。
4、建設(shè)實(shí)施及運(yùn)營(yíng)維護(hù)
項(xiàng)目將經(jīng)歷建設(shè)實(shí)施至運(yùn)營(yíng)維護(hù)階段，公共設(shè)施到期移交，產(chǎn)業(yè)內(nèi)容保留。此流程確保項(xiàng)目順利推進(jìn)，既解決生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，又推動(dòng)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。
EOD項(xiàng)目生命周期管理：挑戰(zhàn)與策略
在EOD項(xiàng)目的生命周期管理中，政府或企業(yè)需具備高度的積極性，以促進(jìn)項(xiàng)目順利推進(jìn)。在前期策劃階段，關(guān)鍵在于解決政府所關(guān)注的問(wèn)題，從而調(diào)動(dòng)其積極性。此外，生態(tài)環(huán)境與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)，以及要素保障如土地、碳指標(biāo)等問(wèn)題也是不容忽視的難點(diǎn)。
環(huán)保與產(chǎn)業(yè)融合面臨專業(yè)差異挑戰(zhàn)，方案設(shè)計(jì)需確保資金平衡，精確計(jì)算產(chǎn)業(yè)收入與盈利點(diǎn)。值得注意的是EOD項(xiàng)目立項(xiàng)流程特殊，如浙江地區(qū)入庫(kù)時(shí)可研不用蓋章，立項(xiàng)后置，純企業(yè)投資項(xiàng)目。
EOD項(xiàng)目關(guān)注的是水質(zhì)問(wèn)題，不同于水利部門的河道治理，環(huán)境部則聚焦整治入河排口，農(nóng)村環(huán)境污水治理、點(diǎn)源污染、面源污染、內(nèi)源污染防治，收集管網(wǎng)。發(fā)達(dá)地區(qū)重視生物多樣性保護(hù)。評(píng)估南方水生態(tài)時(shí)，水質(zhì)若佳，可重點(diǎn)考察生物多樣性指標(biāo)。
關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)方面，營(yíng)利性差的內(nèi)容實(shí)施困難，如生態(tài)康養(yǎng)文旅項(xiàng)目的營(yíng)利性不確定，因金融機(jī)構(gòu)不易支持而受阻。項(xiàng)目選擇需重視盈利性，確保經(jīng)濟(jì)效益。
需平衡債務(wù)與收益，地方政府尤為關(guān)注隱性債務(wù)挑戰(zhàn)，試點(diǎn)階段的有些項(xiàng)目由于體量過(guò)大盈利模式面臨挑戰(zhàn)，可能考慮退出部分項(xiàng)目。由于設(shè)計(jì)院等機(jī)構(gòu)不參與投資，因此組建EOD投標(biāo)聯(lián)合體需謹(jǐn)慎考慮成員與合作模式。項(xiàng)目參與者需深入思考這些問(wèn)題。
EOD項(xiàng)目合同制定與甲方識(shí)別：
平衡公益與市場(chǎng)，探索市場(chǎng)化融資路徑
EOD模式在今年初出臺(tái)的美麗中國(guó)建設(shè)意見(jiàn)中被明確肯定，旨在調(diào)動(dòng)政府、金融機(jī)構(gòu)的積極性，增強(qiáng)新動(dòng)能。關(guān)鍵在于項(xiàng)目收益，需將生態(tài)保護(hù)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)效益。商業(yè)模式不清晰的EOD項(xiàng)目融資難，因金融機(jī)構(gòu)擔(dān)憂盈利不確定，體量大、組合復(fù)雜的項(xiàng)目往往難以融資、無(wú)法落地。
中標(biāo)后，需要簽訂合同，但EOD的規(guī)則中缺失了核心的EOD合同部分。盡管很多EOD項(xiàng)目入庫(kù)、招標(biāo)中標(biāo)已完成，但合同的重要性不容忽視。
EOD模式與特許經(jīng)營(yíng)及PPP新機(jī)制存在顯著差異，它結(jié)合了公益性與市場(chǎng)性內(nèi)容，使得合同制定過(guò)程顯得尤為復(fù)雜。核心問(wèn)題在于公共設(shè)施的未來(lái)移交與產(chǎn)業(yè)內(nèi)容的永續(xù)持有之間的平衡。
根據(jù)導(dǎo)則要求，項(xiàng)目申報(bào)主體通常為地級(jí)市或符合條件的區(qū)縣人民政府。然而，在實(shí)際操作中，人民政府往往不會(huì)直接擔(dān)任采購(gòu)主體或合同主體，而是需要確定與產(chǎn)業(yè)密切相關(guān)的部門來(lái)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的招標(biāo)與簽約。
例如，文旅項(xiàng)目可能由文旅部門牽頭，農(nóng)業(yè)項(xiàng)目則由農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)。因此，正確識(shí)別并確定項(xiàng)目合同的甲方至關(guān)重要。
對(duì)于EOD項(xiàng)目，公眾普遍存有一個(gè)疑問(wèn)：既然政府不提供資金支持，為何還要進(jìn)行干預(yù)？只有激發(fā)政府的積極性并解決其面臨的問(wèn)題，項(xiàng)目方能得以啟動(dòng)并持續(xù)進(jìn)行。而且，在EOD的運(yùn)作模式中，存在一項(xiàng)明確要求，即政府在前期不投入資金，在后期也不提供補(bǔ)助。因此，項(xiàng)目必須轉(zhuǎn)向市場(chǎng)化路徑，以尋找解決之道。
流域治理項(xiàng)目案例：
EOD模式助力綠水青山變金山銀山
劉敬霞分享了北京萬(wàn)庫(kù)咨詢流域治理項(xiàng)目案例。這個(gè)項(xiàng)目從設(shè)計(jì)、實(shí)施到組織管理都經(jīng)過(guò)了精心策劃。
首先，項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)識(shí)別了流域內(nèi)的水環(huán)境問(wèn)題，并據(jù)此設(shè)定了明確的目標(biāo)和指標(biāo)。在環(huán)境治理方面，針對(duì)內(nèi)源污染問(wèn)題，項(xiàng)目采取了河道生態(tài)清淤和人工濕地建設(shè)等措施。同時(shí)，結(jié)合到當(dāng)?shù)孬@客充分、發(fā)展強(qiáng)勁的旅游資源，還開(kāi)發(fā)了生態(tài)戶外等相關(guān)活動(dòng)。
在產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)方面，項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)利用治理后的清水資源，發(fā)展了高附加值農(nóng)產(chǎn)品種植，確保了好水種出好作物。此外，項(xiàng)目還在附近建設(shè)了一個(gè)清水生態(tài)管理中心，以便更好地監(jiān)測(cè)和管理水質(zhì)。
這些措施不僅解決了環(huán)境治理的問(wèn)題，還通過(guò)開(kāi)發(fā)高附加值農(nóng)產(chǎn)品，進(jìn)行深加工，暢通大平臺(tái)銷售渠道，發(fā)展優(yōu)勢(shì)生態(tài)文旅等產(chǎn)業(yè)，獲得政策性金融機(jī)構(gòu)優(yōu)惠支持，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的可持續(xù)運(yùn)營(yíng)。同時(shí)，通過(guò)這一項(xiàng)目的實(shí)施，還解決了地方政府招商引資難題，使政府清晰認(rèn)識(shí)了擁有的優(yōu)勢(shì)和資源，有效地提供項(xiàng)目落地的要素保障，企業(yè)明確了項(xiàng)目邊界和責(zé)任范圍。
因PPP機(jī)制下不允許本級(jí)的國(guó)有企業(yè)去做投標(biāo)的主體，但EOD(生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)模式)項(xiàng)目中，本級(jí)的國(guó)有企業(yè)可以參與競(jìng)爭(zhēng)并成為投資主體，這樣不僅能夠更好地承擔(dān)治理責(zé)任，還能夠?qū)崿F(xiàn)生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益的雙贏。通過(guò)EOD項(xiàng)目的實(shí)施，可以成功地將綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山。
原標(biāo)題：EOD模式引領(lǐng)：破局“錢”困境，探索產(chǎn)業(yè)與生態(tài)融合發(fā)展的新路徑
