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在環(huán)保產(chǎn)業(yè)日益受到重視的今天，垃圾焚燒處理作為城市固廢處理的重要手段之一，其可持續(xù)發(fā)展模式與經(jīng)濟(jì)效益的平衡問題愈發(fā)凸顯。
中國城市建設(shè)研究院總工程師徐海云指出，當(dāng)前垃圾焚燒處理領(lǐng)域正面臨收費(fèi)水平偏低與征收難度較大的雙重困境，這對(duì)采用BOT(建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓)模式、探索協(xié)同焚燒等而言，無疑構(gòu)成了較大影響。這一現(xiàn)狀不僅關(guān)乎垃圾處理效率與質(zhì)量的提升，更深刻影響著整個(gè)垃圾焚燒產(chǎn)業(yè)鏈的健康發(fā)展與未來走向！
以下內(nèi)容節(jié)選自《海云說》：
01
BOT模式是發(fā)展的決定性因素
雖然我國在汽車、高鐵、電信等領(lǐng)域，通過技術(shù)引進(jìn)與國產(chǎn)化發(fā)展取得了顯著成就，但這些行業(yè)具有明確的產(chǎn)業(yè)特征和市場需求，與垃圾焚燒有著明顯且鮮明的區(qū)別。
垃圾焚燒發(fā)電廠最初是由政府引進(jìn)，而非企業(yè)(市場)的自發(fā)行為。在政府主導(dǎo)的模式下，垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)的發(fā)展動(dòng)力相對(duì)有限，因?yàn)檎ǔ２捎?ldquo;報(bào)銷”制度，當(dāng)面臨技術(shù)和設(shè)備短缺時(shí)，更傾向于直接購買而非推動(dòng)企業(yè)創(chuàng)新。相比之下，企業(yè)采取的“包干”制度更能激發(fā)其創(chuàng)新動(dòng)力，推動(dòng)技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)升級(jí)。
徐海云認(rèn)為，國內(nèi)垃圾焚燒發(fā)電領(lǐng)域之所以可以快速發(fā)展，跟BOT模式的關(guān)聯(lián)度很大。垃圾焚燒屬于市政領(lǐng)域，本身具有工業(yè)化的屬性，設(shè)備和技術(shù)相對(duì)比較復(fù)雜，盈利模式的不確定性是企業(yè)進(jìn)入和投資的主要障礙。
BOT模式確立了明確的盈利模式，讓企業(yè)有了可行的商業(yè)模式，并通過提供穩(wěn)定的收益預(yù)期，吸引了大量企業(yè)進(jìn)入垃圾焚燒發(fā)電領(lǐng)域，推動(dòng)了行業(yè)的發(fā)展。因此，BOT模式對(duì)垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)的發(fā)展起到了決定性作用。
02
理想的BOT模式 垃圾處理費(fèi)是關(guān)鍵
垃圾焚燒行業(yè)的快速發(fā)展，BOT模式無疑扮演了至關(guān)重要的角色。然而在超前規(guī)劃的建設(shè)下，目前，我國垃圾焚燒的處理能力已經(jīng)超過實(shí)際的焚燒量。
目前，我國生活垃圾焚燒能力已經(jīng)超過100萬噸/日，而國家十四五規(guī)劃的生活垃圾焚燒能力是80萬噸/日，也就是說已經(jīng)提前、超額完成了十四五規(guī)劃目標(biāo)，甚至有些垃圾焚燒發(fā)電廠開始出現(xiàn)“吃不飽”的情況。
徐海云表示，從公共服務(wù)的視角出發(fā)，城市在處理垃圾時(shí)，為了確保系統(tǒng)的韌性和應(yīng)對(duì)未來可能的增長或突發(fā)情況，如節(jié)假日垃圾量增加等，通常需要在設(shè)計(jì)能力上預(yù)留一定的富余。
比如實(shí)際需處理5000噸垃圾時(shí)，可能需要建設(shè)6000到7000噸處理能力的焚燒廠。所以，在項(xiàng)目建設(shè)時(shí)，設(shè)計(jì)處理能力一定要大于實(shí)際產(chǎn)生量，一般要預(yù)留出平均產(chǎn)生量10-20%甚至更多的富余比例，這樣的設(shè)計(jì)不僅提升了系統(tǒng)的靈活性，也為未來的城市發(fā)展提供了空間。
但以BOT項(xiàng)目的運(yùn)營特性（即按處理量收費(fèi)）來說，超出的處理能力增加了企業(yè)的運(yùn)營成本。從財(cái)務(wù)的角度，這種情況不僅增加了企業(yè)的投資，特別在國補(bǔ)退坡和垃圾減少的情況下導(dǎo)致了企業(yè)營收的顯著減少，這一多一少，進(jìn)一步加劇了企業(yè)的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。
徐海云強(qiáng)調(diào)，在當(dāng)前垃圾焚燒設(shè)施建設(shè)宏觀上已經(jīng)趨于飽和，但區(qū)域間發(fā)展相對(duì)不均衡時(shí)，該問題顯得尤為突出。但對(duì)于超出的焚燒能力，這既是公共服務(wù)的重要保障，也是城市韌性的體現(xiàn)，因此，解決垃圾焚燒的富余能力不能只靠市場化。
理想的BOT模式應(yīng)當(dāng)尋求政府與企業(yè)之間的合理分擔(dān)，不應(yīng)完全由市場承擔(dān)，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起托底責(zé)任。其中，垃圾處理費(fèi)是關(guān)鍵。
03
還未達(dá)到飽和狀態(tài) 工業(yè)垃圾協(xié)同焚燒是趨勢
雖然目前生活垃圾焚燒能力大于實(shí)際焚燒能力，甚至出現(xiàn)了一些垃圾焚燒企業(yè)“吃不飽”的現(xiàn)象，但在徐海云看來，垃圾焚燒行業(yè)還未達(dá)到飽和狀態(tài)，也并不是“吃不飽”。
因?yàn)闊o論是中國臺(tái)灣地區(qū)還是歐洲發(fā)達(dá)國家，主要采用的是協(xié)同處置方式，一般不會(huì)單獨(dú)建設(shè)工業(yè)垃圾焚燒廠。在德國，部分危險(xiǎn)廢物，包括醫(yī)療垃圾，也盡可能地與生活垃圾一起協(xié)同焚燒，以實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益。
根據(jù)歐洲統(tǒng)計(jì)：2020年歐洲生活垃圾焚燒廠焚燒量約為1億噸，其中生活垃圾約為6千萬噸，占60%；其余40%是來自工商業(yè)的垃圾。按照歐洲規(guī)劃，到2035年，垃圾焚燒量將達(dá)到1.42億噸，其中生活垃圾以及來自工業(yè)商業(yè)的垃圾各占約50%。
若按此比例來看，我國的垃圾焚燒發(fā)電廠還未達(dá)到飽和狀態(tài)。因?yàn)榘茨壳拔覈ど虡I(yè)的發(fā)展水平，工商業(yè)垃圾的產(chǎn)生量還達(dá)不到歐洲發(fā)達(dá)國家占比總量40%的水平。因此，徐海云認(rèn)為，我們應(yīng)將不同類別、不同產(chǎn)業(yè)，甚至是不同區(qū)域的廢物進(jìn)行協(xié)同處置。
04
協(xié)同焚燒需建立更公平合理的收費(fèi)制度
早期，環(huán)保部(現(xiàn)環(huán)境部)要求工業(yè)垃圾不能進(jìn)入生活垃圾廠，甚至還曾發(fā)生過某企業(yè)因?yàn)榻邮蘸头贌I(yè)垃圾被環(huán)保組織告到環(huán)保部的案例。此外，當(dāng)時(shí)也有一些特許經(jīng)營項(xiàng)目協(xié)議，將一般工業(yè)垃圾定義為不可接受垃圾，不允許進(jìn)入生活垃圾處理廠，將其排除在外。
但是，如廢棄鞋子可以作為生活垃圾，其生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的邊角料卻被視為工業(yè)垃圾，不能運(yùn)到生活垃圾焚燒廠進(jìn)行焚燒，而且一般的工業(yè)企業(yè)又沒有專門的垃圾焚燒廠，也不能長時(shí)間就地堆放，怎么辦？
徐海云指出，這一問題的根源在于我國“條塊分割”的管理體制。生活垃圾由住建部管理，而工業(yè)垃圾則不在其職責(zé)范圍內(nèi)。因此，住建部規(guī)劃建設(shè)生活垃圾焚燒發(fā)電廠無法統(tǒng)籌工業(yè)垃圾?，F(xiàn)在，環(huán)境部提出協(xié)同減量的方向，但具體如何協(xié)同仍需明確。此外，從某種程度上說，生活垃圾焚燒發(fā)電廠接收工業(yè)垃圾也不合理。因?yàn)楫?dāng)前生活垃圾處理的費(fèi)用主要由地方政府財(cái)政支付，而工業(yè)垃圾處理的費(fèi)用應(yīng)由工業(yè)企業(yè)付費(fèi)。當(dāng)前，雖然工業(yè)企業(yè)也支付了一定費(fèi)用，但并未達(dá)到市場價(jià)格。因此，工業(yè)垃圾進(jìn)入生活垃圾處理廠實(shí)際上占了政府支付（納稅人）的便宜。
從政策上看，鼓勵(lì)協(xié)同處置是大方向。一些地方在政策和實(shí)踐上已有所突破，但仍需頂層設(shè)計(jì)。
例如，對(duì)于一般工業(yè)垃圾，應(yīng)制定公開透明的價(jià)格機(jī)制，明確不同品質(zhì)垃圾的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及核查監(jiān)控方式，讓工業(yè)企業(yè)和焚燒企業(yè)可以相對(duì)明確地進(jìn)行雙向選擇，特別是工業(yè)企業(yè)，如果覺得價(jià)格高，也可以方便地找到符合自己需求的處理廠，這將有助于促進(jìn)協(xié)同處置市場的健康發(fā)展。
05
補(bǔ)貼退坡需相應(yīng)提高垃圾處理費(fèi)
2020年，垃圾焚燒方面出現(xiàn)了較大的政策變化，財(cái)政部、發(fā)改委、國家能源局發(fā)布《關(guān)于〈關(guān)于促進(jìn)非水可再生能源發(fā)電健康發(fā)展的若干意見〉有關(guān)事項(xiàng)的補(bǔ)充通知》。
按照這一政策要求，生活垃圾焚燒發(fā)電廠享受電價(jià)補(bǔ)貼時(shí)間約為10年，而我國生活垃圾焚燒發(fā)電廠BOT協(xié)議一般是25-30年，也就是生活垃圾焚燒發(fā)電廠一般在運(yùn)行10年后將不在享受優(yōu)惠電價(jià)。
徐海云表示，因?yàn)榇蠖鄶?shù)垃圾焚燒項(xiàng)目都是采取BOT模式，所以如果國家把電價(jià)降了下來，生活垃圾焚燒處理費(fèi)就應(yīng)該相應(yīng)上調(diào)。
但遺憾的是，目前大多數(shù)地方并沒有提高處理費(fèi)用，這對(duì)垃圾焚燒企業(yè)的收益造成了顯著的影響，一些企業(yè)已經(jīng)出現(xiàn)了不同程度的營收下滑，甚至出現(xiàn)營收、利潤雙下滑的情況。
污水處理和垃圾焚燒一樣屬于公共服務(wù)，污水處理費(fèi)用一般都是隨自來水向居民征收，國家也出臺(tái)了相關(guān)文件，要實(shí)行全成本收費(fèi)，包括污水處理過程中產(chǎn)生的污泥處理費(fèi)用。
按理說，扣除垃圾發(fā)電收益以后，垃圾焚燒發(fā)電廠的投資建設(shè)運(yùn)營全成本也應(yīng)該由居民來支付，但實(shí)際上，該費(fèi)用的承擔(dān)者往往還是政府，而且收費(fèi)水平與發(fā)達(dá)國家和地區(qū)相比無論是絕對(duì)值還是相對(duì)值都很低。
例如，2022年德國家庭生活垃圾處理支出月平均12-20歐元，平均占家庭支出比0.4-0.7%；2023年瑞典人均支出生活垃圾費(fèi)用1200瑞典克朗(不含稅)，相當(dāng)于人民幣808元，瑞典垃圾焚燒廠收取處理費(fèi)830瑞典克朗/噸(不含稅)，相當(dāng)于人民幣559元/噸。
中國臺(tái)灣的家庭垃圾焚燒收費(fèi)約為2000-3000臺(tái)幣(約合450-670元)/噸，而在居民生活垃圾之外，中國臺(tái)灣事業(yè)垃圾處理收費(fèi)一般約4000-5000臺(tái)幣(約合900-1100元)/噸，高的甚至達(dá)到8000臺(tái)幣(約合1800元)/噸，工業(yè)垃圾協(xié)同焚燒已經(jīng)成為垃圾焚燒發(fā)電廠重要營收來源。
目前，大陸生活垃圾收費(fèi)水平在人均40元/年左右，垃圾焚燒發(fā)電廠收費(fèi)在80元/噸左右，都存在較大的提升空間。
然而，提高生活垃圾處理費(fèi)并非易事，征收難度較大，需要考慮到居民收入差異、收費(fèi)方式等因素，特別在政府的財(cái)政壓力較大的情況下，如何找到一種有效又可行的收費(fèi)方式，是當(dāng)前亟待解決的問題。
徐海云認(rèn)為，未來，垃圾焚燒廠營收的增長預(yù)期主要有兩個(gè)方面：一是污染者付費(fèi)制度的切實(shí)執(zhí)行；二是基礎(chǔ)能源價(jià)格的上升。
原標(biāo)題：徐海云：垃圾焚燒收費(fèi)低、征收難，對(duì)產(chǎn)業(yè)影響幾何？
