2024年5月至今，中國發(fā)布了一系列“雙碳”領(lǐng)域的政策文件或權(quán)威報告，覆蓋宏觀與市場層面多個領(lǐng)域。這些政策勾勒出我國碳排放管理的長期方向和實施方式，明確了碳市場在其中的定位，穩(wěn)定了市場發(fā)展長期向好的預(yù)期。同時，相關(guān)政策也對碳市場擴(kuò)容、配額分配制度制定、國內(nèi)國際跨市場連通機(jī)制建設(shè)等重要方面提供了信號和指引。本文將通過梳理分析這些政策或報告的主要內(nèi)容，對我國碳市場的發(fā)展方向和進(jìn)程進(jìn)行展望。
 

　　一、全國碳市場運(yùn)行及建設(shè)進(jìn)展情況
 

　　生態(tài)環(huán)境部在7月21日于武漢舉辦的2024年中國碳市場大會上發(fā)布了《全國碳市場發(fā)展報告(2024)》(以下簡稱《報告》)，對全國碳市場第二個履約周期以來的建設(shè)進(jìn)展和成效進(jìn)行了全面的介紹與總結(jié)。
 

　　碳市場制度體系與機(jī)制建設(shè)方面，經(jīng)過3年來的建設(shè)與發(fā)展，中國已基本形成現(xiàn)代化碳排放權(quán)交易市場的制度與機(jī)制框架，為市場進(jìn)一步發(fā)展筑牢基礎(chǔ)。中國已建成全國碳市場與全國溫室氣體自愿減排(CCER)交易市場相結(jié)合的強(qiáng)制與自愿并行的碳市場體系，兩市場通過配額清繳抵消機(jī)制相互連通。全國碳市場的政策法規(guī)基礎(chǔ)框架已基本搭建完成，形成了涵蓋行政法規(guī)、部門規(guī)章、規(guī)范性文件、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范相結(jié)合的多層級制度體系；市場運(yùn)行機(jī)制也日趨完善，基本形成了包括碳排放數(shù)據(jù)核算、報告與核查、配額分配與清繳、市場交易與監(jiān)管等相結(jié)合的較全面體系架構(gòu)(圖1)。同時，市場已形成了初具規(guī)模的技術(shù)服務(wù)體系，2023年共有50余家咨詢機(jī)構(gòu)、450余家檢驗檢測機(jī)構(gòu)、近100家核查機(jī)構(gòu)提供第三方服務(wù)。
 

　　來源：《全國碳市場發(fā)展報告（2024）》
 

　　碳市場覆蓋規(guī)模與交易方面，全國碳市場年覆蓋二氧化碳排放量約51億噸，已成為全球覆蓋溫室氣體排放量最大的碳市場。截至2023年底，全國碳市場配額累計成交量與成交額分別達(dá)4.42億噸和249.19億元，第二個履約期成交量與成交額較第一個履約期上漲47.01%和125.26%，2023年底收盤價達(dá)79.42元/噸，進(jìn)入2024年呈顯著上升趨勢，于當(dāng)年4月首度突破100元/噸，市場交易規(guī)模逐步擴(kuò)大、交易價格穩(wěn)中有升。
 

　　碳市場履約成熟度提升與減排促進(jìn)方面，被納入全國碳市場的電力行業(yè)控排企業(yè)碳排放管理能力有效提升，第二個履約周期內(nèi)2021、2022年度配額清繳完成率分別達(dá)99.61%和99.88%，較第一個履約周期的99.5%有顯著提升。2023年全國火電與電力碳排放強(qiáng)度分別較2018年下降2.38%與8.78%，碳市場對行業(yè)減排促進(jìn)效果逐漸顯現(xiàn)。
 

　　總體來看，我國碳市場體系重點領(lǐng)域的建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，基礎(chǔ)不斷扎實，市場具備進(jìn)一步擴(kuò)大化、成熟化發(fā)展的條件。生態(tài)環(huán)境部部長黃潤秋也在《報告》發(fā)布后也表示，我國將加快推進(jìn)全國碳市場各項建設(shè)工作，穩(wěn)步擴(kuò)大行業(yè)覆蓋范圍，盡快將鋼鐵、水泥、鋁冶煉等重點排放行業(yè)納入全國碳排放權(quán)交易市場，市場加快擴(kuò)容的信號與方向進(jìn)一步明確。
 

　　二、近期與碳市場相關(guān)主要政策梳理分析
 

　　2024年5月《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》正式實施以來，我國先后發(fā)布了關(guān)于建立碳足跡管理體系的實施方案》、《2023、2024年度全國碳排放權(quán)交易發(fā)電行業(yè)配額總量和分配方案(征求意見稿)》、《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》、《加快構(gòu)建碳排放雙控制度體系工作方案》、中歐《關(guān)于加強(qiáng)碳排放權(quán)交易合作的諒解備忘錄》等多類型政策文件，它們可能對我國碳市場整體的短期和中長期發(fā)展產(chǎn)生較顯著影響。
 

　　（一）宏觀層面政策
 

　　2024年7月21日，《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》發(fā)布，提出“建立能耗雙控向碳排放雙控全面轉(zhuǎn)型新機(jī)制。構(gòu)建碳排放統(tǒng)計核算體系、產(chǎn)品碳標(biāo)識認(rèn)證制度、產(chǎn)品碳足跡管理體系，健全碳市場交易制度、溫室氣體自愿減排交易制度，積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和。”《決定》一方面明確了構(gòu)建健全的強(qiáng)制與自愿碳市場交易制度是推動我國實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的重要環(huán)節(jié)，另一方面也顯示建立碳排放權(quán)雙控機(jī)制、建設(shè)碳排放統(tǒng)計核算與產(chǎn)品碳足跡管理體系、構(gòu)建產(chǎn)品碳標(biāo)識認(rèn)證制度將是未來我國“雙碳”領(lǐng)域重點工作。而相關(guān)機(jī)制、體系、制度的建立和不斷完善也將進(jìn)一步夯實碳市場發(fā)展的基礎(chǔ)，為市場機(jī)制優(yōu)化提供支撐?！稕Q定》的出臺在頂層制度設(shè)計層面為我國碳市場長期穩(wěn)定向好發(fā)展樹立了良好預(yù)期。
 

　　2024年7月30日，響應(yīng)《決定》精神，國務(wù)院出臺了《加快構(gòu)建碳排放雙控制度體系工作方案》，標(biāo)志我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)一步由能耗雙控向碳排放雙控轉(zhuǎn)型，明確了構(gòu)建系統(tǒng)完備碳排放雙控體系的目標(biāo)和任務(wù)。根據(jù)《工作方案》，我國碳排放雙控體系建設(shè)將在碳排放整體制度規(guī)劃、地方目標(biāo)評價與考核、重點行業(yè)領(lǐng)域預(yù)警管控、企業(yè)節(jié)能降碳管理、固定資產(chǎn)投資碳排放評價、產(chǎn)品碳足跡管理等六大領(lǐng)域的15項重點任務(wù)上分短、中、長期三階段進(jìn)行。到2025年為止的短期內(nèi)，主要任務(wù)目標(biāo)聚焦于提升碳排放統(tǒng)計核算與監(jiān)測能力，為雙控體系建設(shè)奠定基礎(chǔ)。“十五五”時期的中期內(nèi)，主要目標(biāo)任務(wù)服務(wù)于確保如期碳達(dá)峰，聚焦于建立以碳排放強(qiáng)度控制為主、總量控制為輔的雙控體系，建立地方碳排放預(yù)算動態(tài)調(diào)整體系，強(qiáng)化重點領(lǐng)域碳排放管理與項目碳排放評價制度，健全產(chǎn)品碳足跡管理體系和碳標(biāo)識認(rèn)證制度建設(shè)。2030年后的長期內(nèi)，主要目標(biāo)任務(wù)聚焦于建立以碳排放總量控制為主、強(qiáng)度控制為輔的雙控體系，并對各主要領(lǐng)域的任務(wù)實施進(jìn)一步強(qiáng)化和完善。此外，《工作方案》也對電力、鋼鐵、建材、石化、化工等重點行業(yè)提出了更嚴(yán)格的碳排放雙控要求。
 

　　《工作方案》除了進(jìn)一步明確碳排放雙控作為推動我國實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)綠色低碳轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵機(jī)制外，還為碳排放統(tǒng)計核算、產(chǎn)品碳足跡管理體系建設(shè)等重要領(lǐng)域制定了明確的、分階段的目標(biāo)任務(wù)，并對多個高排放重點領(lǐng)域提出更強(qiáng)雙控要求。隨著《工作方案》逐步實施，將進(jìn)一步夯實碳市場數(shù)據(jù)核算核查基礎(chǔ)。同時，鑒于碳市場對控排企業(yè)碳排放強(qiáng)度降低有顯著促進(jìn)作用，預(yù)期也將加快推動更多重點排放行業(yè)納入碳市場。此外，隨著未來碳排放雙控重心逐步朝總量控制傾斜，預(yù)期全國碳市場總量控制和有償配額相結(jié)合的分配機(jī)制也將逐步制定推行。
 

　　2024年5月22日，生態(tài)環(huán)境部等15部門也聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于建立碳足跡管理體系的實施方案》，明確了今后一個時期我國產(chǎn)品碳足跡管理體系的“路線圖”，列出了針對能源、原材料等全鏈條產(chǎn)品，覆蓋核算因子、標(biāo)識認(rèn)證、信息披露等全流程的22項碳足跡管理體系建設(shè)主要任務(wù)清單，以及2023和2027年前體系建設(shè)的主要目標(biāo)。
 

　　此外，《實施方案》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)將以市場主導(dǎo)、急用先行的原則，優(yōu)先針對水泥、電解鋁、光伏組件、鋰電池等重點行業(yè)產(chǎn)品進(jìn)行碳足跡核算標(biāo)準(zhǔn)編制；強(qiáng)化碳足跡標(biāo)準(zhǔn)國際互認(rèn)；促進(jìn)產(chǎn)品碳足跡與碳排放權(quán)和CCER交易等機(jī)制的有機(jī)銜接等主要目標(biāo)和任務(wù)?！秾嵤┓桨浮烦雠_后，預(yù)期我國重點排放領(lǐng)域的產(chǎn)品碳足跡核算與管理體系建設(shè)將加速推進(jìn)，在進(jìn)一步夯實碳市場交易的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)外，也可能加速推動更多重點排放行業(yè)納入全國碳市場，及更多CCER方法學(xué)的出臺，能顯著提升我國碳市場的覆蓋范圍與活躍度，助力碳市場更好發(fā)揮促進(jìn)減排的功能。
 

　　此外，2024年8月1日，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布了與歐盟委員會達(dá)成的《關(guān)于加強(qiáng)碳排放權(quán)交易合作的諒解備忘錄》，對雙方于2018年簽署的初版《備忘錄》進(jìn)行了更新。新《備忘錄》的主要內(nèi)容包括：增加了在CCER作用上加強(qiáng)對話的相關(guān)內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)中歐在碳排放權(quán)交易市場的擴(kuò)大和新行業(yè)納入上加強(qiáng)對話合作，強(qiáng)調(diào)在碳排放權(quán)市場與綠電、綠證市場的關(guān)系上開展對話交流，促進(jìn)碳排放統(tǒng)計核算及產(chǎn)品碳排放成本核查技術(shù)規(guī)范等方面的雙方互認(rèn)，以及碳市場制度、配額分配方式方法、MRV機(jī)制等方面開展合作。隨著新《備忘錄》的簽署以及歐盟CBAM在2026年進(jìn)入正式實施期，預(yù)期中歐碳市場間的合作將繼續(xù)深化，政策標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)性可能上升，有助于推動全國碳市場運(yùn)行更加規(guī)范化與成熟化。同時，新《備忘錄》或?qū)镃CER與國際碳市場的互聯(lián)互通打下基礎(chǔ)。
 

　　（二）市場層面政策
 

　　2024年7月2日，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布關(guān)于公開征求《2023、2024年度全國碳排放權(quán)交易發(fā)電行業(yè)配額總量和分配方案(征求意見稿)》(簡稱《方案》)意見的通知?！斗桨浮吩诒Ａ舸饲?021、2022年方案中配額免費(fèi)分配、不對配額總量進(jìn)行約束、采用基線法分配方式等主要框架的基礎(chǔ)上，對管控范圍、履約年度、配額核定、修正系數(shù)、配額清繳和結(jié)轉(zhuǎn)規(guī)則等進(jìn)行了優(yōu)化調(diào)整，最主要調(diào)整包括：配額履約由兩年度合并履約調(diào)整為分年度履約，將配額最大可結(jié)轉(zhuǎn)量與企業(yè)凈賣出量掛鉤，取消配額預(yù)支機(jī)制。全國碳市場前兩個履約周期的交易存在明顯的“潮汐”現(xiàn)象，即履約截止期前后交易量陡增，平日交易量不足，疊加部分控排企業(yè)“惜售”，導(dǎo)致市場活躍度低。新發(fā)布的《方案》就相關(guān)問題做出了針對性調(diào)整，有助于在短中期內(nèi)提升市場交易活躍度，促進(jìn)更有效和穩(wěn)定的碳價格信號形成。
 

　　2024年7月30日，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布第二批CCER方法學(xué)征求意見稿，覆蓋煤礦低濃度瓦斯回收利用與公路隧道照明節(jié)能兩大領(lǐng)域，并免除了額外性論證。新項目方法學(xué)的發(fā)布將進(jìn)一步擴(kuò)大CCER市場范圍，有助于提升CCER供給，促進(jìn)全國“自愿+強(qiáng)制”碳市場體系的良性發(fā)展。同時，涉及煤礦瓦斯回收利用的新方法學(xué)屬于甲烷減排范疇，可能激勵更多煤炭企業(yè)進(jìn)行相關(guān)設(shè)備投資，促進(jìn)甲烷治理和減排，有助于推動我國“雙碳”目標(biāo)實現(xiàn)。
 

　　三、中國碳市場發(fā)展展望
 

　　我國已建成全球覆蓋溫室氣體排放量最大的碳市場，近年來市場制度框架和運(yùn)行機(jī)制不斷完善，市場成熟度與穩(wěn)定性逐步增強(qiáng)，能較顯著促進(jìn)碳排放強(qiáng)度下降。近期我國在宏觀和市場層面出臺發(fā)布了多項政策文件，對碳市場短期和中長期發(fā)展均有較好促進(jìn)作用，有助于推動中國碳市場朝穩(wěn)中向好方向前行。
 

　　一是市場穩(wěn)定與發(fā)展并重的總基調(diào)將延續(xù)。從我國碳市場發(fā)展路徑上看，在起步和初期階段重視諸如碳排放數(shù)據(jù)核算體系、MRV體系等市場基礎(chǔ)體系建設(shè)，以及配額分配與履約機(jī)制的優(yōu)化，在夯實市場基礎(chǔ)和保證運(yùn)行穩(wěn)定的前提下逐步推動市場升級發(fā)展。近期出臺的《加快構(gòu)建碳排放雙控制度體系工作方案》和《關(guān)于建立碳足跡管理體系的實施方案》等政策延續(xù)了相關(guān)基調(diào)，對相關(guān)領(lǐng)域短、中、長期重點目標(biāo)和任務(wù)進(jìn)行了精細(xì)化部署，能夠進(jìn)一步健全和完善我國碳市場基礎(chǔ)體系，保障市場穩(wěn)定運(yùn)行，促進(jìn)市場升級發(fā)展。
 

　　二是市場擴(kuò)容步伐將加速。主管部門近期已釋放明確碳市場擴(kuò)容信號，鋼鐵、水泥、電解鋁等歐盟CBAM覆蓋的重點行業(yè)將很快被納入全國碳市場。而隨著碳排放雙控和碳足跡管理等重要體系建設(shè)逐步推進(jìn)，將為更多高排放行業(yè)的納入筑牢基礎(chǔ)，全國碳市場擴(kuò)容有望進(jìn)一步加速，市場交易活躍度也有望提升。
 

　　三是配額總量控制與有償分配制度制定可能逐步推進(jìn)。《加快構(gòu)建碳排放雙控制度體系工作方案》已明確將在2030年碳達(dá)峰后建立以碳排放總量控制為主、強(qiáng)度控制為輔的碳排放雙控體系，《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》中也明確將逐步推行配額有償分配。因此，預(yù)期在強(qiáng)化碳市場基礎(chǔ)體系建設(shè)的同時，我國接下來也將逐步推進(jìn)配額總量控制與有償分配相結(jié)合的制度，而歐盟碳市場的相關(guān)制度可能成為重要參考。
 

　　四是CCER可能成為我國探索與國際主要碳市場建立互聯(lián)互通機(jī)制的主要方面。近期出臺的中歐《關(guān)于加強(qiáng)碳排放權(quán)交易合作的諒解備忘錄》中強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)發(fā)揮CCER作用的相關(guān)對話。鑒于CCER已建立了與國際航空碳抵消與減排計劃(CORSIA)的連接機(jī)制，隨著中歐針對CCER作用相關(guān)對話探討的深入，可能推動CCER與國際碳市場的進(jìn)一步互聯(lián)互通。
 

　　原標(biāo)題：IIGF觀點 | 王旬、崔瑩：近期碳市場相關(guān)政策進(jìn)展分析和展望