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1 廢標的廢標，停貸的停貸，115號文“后遺癥”效應凸顯
盡管國辦函〔2023〕115號文《關于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》已頒布逾半年，但這半年來，由其引發(fā)的政策漣漪、行業(yè)熱議以及導致的“后遺癥”效應，仍未“喧囂塵上”。過去半年，不少環(huán)保項目都因為PPP新機制的調整而廢標。據不完全統(tǒng)計，僅在國辦函115號文發(fā)布后的三個月內(即從2023年11月27日至2024年1月22日)，河北、江西、內蒙古、廣東、山東等7個省市的8個環(huán)保項目就因政策調整而終止招標。
這些項目，無論是污水處理設施、垃圾焚燒發(fā)電，還是水環(huán)境綜合治理和水質凈化PPP項目，廢標的原因幾乎一致，均因為未能適應政策調整、不符合PPP新機制的要求，而宣布終止招標。
還有一些新招標的項目，如新民垃圾焚燒發(fā)電項目，為避免踩到115號文的紅線，在招標文件中就明確規(guī)定，“聯(lián)合體中民營企業(yè)股權合計占比不低于51%”；大慶市東風污水處理廠項目也在招標文件里明確標注了“民營企業(yè)(或外商投資企業(yè))股權占比不低于35%”的股份占比。這些都是以往招標文件不曾見過的規(guī)定。
此外，國辦函115號文不僅影響新增項目，還影響存量項目的融資進度。
據第一財經報道，某國有企業(yè)負責人王先生，他負責PPP項目就遭遇了銀行停貸的問題。這個項目在2022年底完成招投標簽署了合同，但由于2023年2月之后PPP被叫停，此后11月PPP新機制出臺，國有銀行對存量PPP項目處于觀望狀態(tài)，不愿貸款，導致項目融資受阻而無法繼續(xù)開展的情形。
可以說，這半年來，由于對政策的理解不同、執(zhí)行不一，市場亂象叢生，政府、金融機構、項目業(yè)主、咨詢機構，糾偏的糾偏、廢標的廢標、停貸的停貸，調整的調整，大家都在摸索中前行。
那么，跟上一輪的PPP模式比，這次國辦函115號文推出的PPP新機制，到底有啥獨特之處，能引發(fā)“廢標潮”？所謂“糾偏”，究竟是糾正舊PPP模式存在的哪些根本性問題？對于固廢項目領域，隨著PPP新政的出臺，特許經營模式是否仍能發(fā)揮效用？特許經營與PPP之間，又有著怎樣錯綜復雜的歷史聯(lián)系與相互影響？
本篇將對問題抽絲剝繭、逐一闡述，從住建部2002年啟動的特許經營市場化改革說起，談到2014年財政部主導的PPP模式擴張期，最終說到當前發(fā)改委牽頭推出的PPP新機制，通過梳理歷史脈絡、解析現(xiàn)行規(guī)定，就能知曉國辦函115號文出臺的背景、初衷及其背后的深刻考量。在此基礎上，PPP新機制所引發(fā)的廢標潮現(xiàn)象也就“不言而喻”了。
2 從BOT到擴大化PPP，再到PPP新機制
2014年之前，是沒有PPP這個“舶來品”的，市政公用服務領域基本上采用特許經營BOT(投資--建設--運營)模式。
BOT模式最早起源于2002年，迄今已有20多年的歷史了。2002年，原建設部連發(fā)兩道文件——[2002]1591號文《關于印發(fā)推進城市污水、垃圾處理產業(yè)化發(fā)展意見的通知》和建城[2002]272號《關于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》，大刀闊斧推動市政公用行業(yè)市場化改革。2004年，又上升法律層面，頒布《市政公用事業(yè)特許經營管理辦法》。
這些文件核心思想，就是政府開放市政公用事業(yè)，將旗下的供水、供氣、供熱、污水處理、垃圾處理等領域業(yè)務，以招投標形式和BOT模式，引入一批有資金、有技術和項目運營經驗的資本方參與投資建設，后期政府按照收取上來的水費、燃氣費、取暖費、垃圾處理費等資金，按照合同約定和考核方式支付給資本方，以彌補他們前期投資建設成本。
如此一來，特許經營模式既幫政府解決沒錢又想做事情的難題，又帶來了先進的技術、管理經驗和專業(yè)力量，推動了市政公用事業(yè)產業(yè)化進程。
正因為如此，從2002年起，特許經營模式在市政公用領域大放異彩，特別是在垃圾處理和污水處理方面，不僅推動了這些行業(yè)的快速發(fā)展，還成功培育了眾多產業(yè)化企業(yè)，同時有效避免了政府隱形負債的問題。
然而到了2014年，PPP模式開始逐漸興起，類似于BOT(建設-經營-轉讓)模式，PPP初心也是引入社會資本的專業(yè)技術、管理經驗和資金，以提升公共服務的管理效率。
同時，相較于BOT，PPP模式適用范圍更加廣泛，從以前的市政公用行業(yè)拓展到了醫(yī)療、教育等多個公共服務領域，只要項目經過“兩評一案”財政論證合規(guī)，均可采用PPP模式實施，這一時期PPP也被稱為擴大化的PPP模式。PPP一經推出，就受到地方政府大力歡迎，甚至某些政府直接出資并占股設立融資平臺和項目公司，既當裁判員又當運動員，直接參與項目實施，也變相地將項目投資、建設風險轉移到地方政府，成為當?shù)卣滦腿谫Y手段。
然而，隨著時間的推移，PPP模式在落地的過程中開始暴露出許多問題。從2017年11月開始，財政部以92號文為開端，對明股實債、執(zhí)行走偏的PPP項目進行強監(jiān)管重規(guī)范，眾多不合規(guī)的PPP項目叫停、出庫，再加上隨后的資管新規(guī)一起，使得曾經大水漫灌的融資渠道收緊，部分涉水的環(huán)保上市民企頂不住壓力，資金鏈斷裂、深陷財務危機，不得不出售股權尋求國資輸血，有的直到現(xiàn)在也沒有完全走出來。
低潮幾年，直到2023年2月，國家審計署對全國PPP項目進行審計發(fā)現(xiàn)大量的問題，才全面叫停全國PPP項目，與此同時財政部PPP庫也關閉、停止項目入庫。
在調查審計的過程中能夠，他們發(fā)現(xiàn)：
第一，由于PPP模式適用范圍擴大，這一時期大量非經營性基礎設施項目借機投資紛紛上馬，導致地方財政壓力增大；
第二，部分PPP項目公共服務預算占比過高，突破10%警戒線，財承論證能力形同虛設。
為了嚴控地方債，雖然財金〔2015〕21號《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》明文規(guī)定，每一年度全部PPP項目安排的財政支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%，但在實際執(zhí)行過程中，各地以可行性付費、可行性缺口補助、固定回報等各種突破財承10%的方式層出不窮，財政承受能力形同虛設，使得項目進入運營期后政府難以償還債務，地方債務危機頻發(fā)。
列舉幾個水務領域的案例，就會發(fā)現(xiàn)PPP項目中可用性付費占比過高的現(xiàn)象并不鮮見。比如某海綿城市水環(huán)境綜合治理項目，總投資約9億元，合作期12年，合作期內政府付費總額約17.5億元，其中可用性付費約16.1億元，占總付費金額的94%；再如某市生態(tài)建設公園PPP項目，總投資7.5億元，合作期10年，合作期內政府付費總額約11.6億元，其中可用性付費10.4億元，占總付費的91%。
這類PPP項目由于使用者付費較少，又沒有較好的運營收益，僅靠政府可行性付費補貼，長此以往不僅推高政府的隱形負債，而且極其容易導致項目爛尾或者“豆腐渣”工程。
第三，政府給予社會資本固定回報，違背了PPP合作的風險共擔原則，導致項目運營期風險與收益不匹配。
針對這些問題，2023年2月國家緊急叫停了部分PPP項目，并廢止了相關文件。隨后，在2023年11月，發(fā)改委牽頭出臺了國辦函115號文《關于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》，以及2024年第17號令《基礎設施和公用事業(yè)特許經營管理辦法》等配套政策，標志著PPP新機制時代開啟。牽頭部門也由之前的財政部門調整為發(fā)改部門，并以2023年2月為分水嶺，對新舊項目進行分類處理，對在此之前未完成招標采購的項目以及后續(xù)新實施的PPP項目，均按PPP新規(guī)執(zhí)行。
3 調整、糾偏，新舊PPP模式要點對比
相較于上一輪擴大化的PPP模式，本次PPP新規(guī)做了以下幾方面變動：
(1)限定領域。PPP項目被嚴格限定在有經營性收益的領域，特別是生態(tài)保護和環(huán)境治理領域中的城鎮(zhèn)污水垃圾收集處理及資源化利用等項目，意味著未來適合PPP模式的項目可能并不會太多，市場規(guī)模將不可避免的大幅縮水。
(2)聚焦使用者付費。明確PPP項目應聚焦使用者付費項目，項目經營收入需覆蓋建設投資和運營成本，并具備投資回報，不得額外增加地方財政未來支出責任。
(3)政府付費按規(guī)定補貼運營，不補貼建設成本。杜絕通過可行性缺口補助、承諾保底收益率、可行性付費等任何方式，使用財政資金彌補項目建設和運營成本。
這幾條直擊要害，直指上一階段PPP存在的問題，措辭嚴厲的背后既是為了糾偏，也是為了嚴控地方債，傳遞出兩層意思：
一方面對于缺乏運營收入，主要依靠政府付費的非經營性項目，無法再采用PPP模式實施，所以有人說這相當于對使用者付費不明確的PPP項目判了“死刑”。
但另一方面，對于使用者付費無法覆蓋投資建設成本的準經營項目，政府方也可以在“不因PPP模式額外新增地方財政未來支出責任”(有點拗口，實際上就是不能增加地方債)的大原則下給予支持，建設期以中央資本金給予投資支持，但該類項目對使用者付費的占比多少是否有要求，運營補貼的具體界定，115號文并沒有給出答案。
(4)優(yōu)先民企參與并占股，試圖改變以往民企入場難、國資“獨霸”的格局。這在垃圾固廢處置、垃圾焚燒發(fā)電、農林廢棄物等業(yè)務領域非常明顯，國辦函115號文不僅最大程度鼓勵民營企業(yè)參與固廢PPP項目，而且要求獨資或控股；對于污水處理、管網、供水、交通運輸、物流、機場等涉及到國計民生項目，要求民企占比也不低于35%，這都是以往PPP項目不曾有過的“硬性規(guī)定”，一定程度上杜絕了上一輪PPP項目地方國資、城投機構或者披著政府“外衣”的各類平臺公司直接參與投資、建設，將風險轉移給政府方的行為。
(5)強化運營導向，嚴防以往建成直接移交政府“拉長版BT”模式。新機制強調以運營為核心、以績效為導向，推動PPP項目由重建設向重運營轉變。
4 PPP新規(guī)下項目廢標原因猜想，原有內定中標人身份背景不符？
分析完新舊PPP模式的區(qū)別，PPP新規(guī)下為何出現(xiàn)“廢標潮”就不難理解了，不外乎以下幾方面原因：
(1)嚴控地方債的“緊箍咒”下，政府方考慮政策、資金壓力，鋪項目動力不足
近年來宏觀經濟形勢下行、房地產行業(yè)又不景氣，政府收入來源減少，PPP項目投資又大，再加上新規(guī)明確要求不因PPP模式額外新增地方債的，導致傳統(tǒng)靠舉債搞建設、鋪項目的模式行不通，這種情形下，政府方考慮到政策、資金壓力，在項目推進上顯得猶豫不決，新建項目動力不足。
(2)社會資本方擔憂項目收益不高，經濟賬不劃算
為了嚴控地方債，PPP新規(guī)明確政府付費按規(guī)定補貼運營，不補貼建設成本，杜絕通過可行性付費、行性缺口補助、承諾保底收益率等任何方式彌補建設成本和運營成本，項目經營收入需覆蓋建設投資和運營成本，這一系列規(guī)定幾乎堵住了過去PPP項目因使用者付費不足，通過可行性付費、行性缺口補助、承諾保底收益率等來增加額外收益，彌補建設和運營成本不足的“漏洞”，這對社會資本方來說傷害性極大。
以環(huán)保行業(yè)為例，PPP項目投資大、回報期長，除了垃圾焚燒、餐廚垃圾、市政污水等少數(shù)傳統(tǒng)業(yè)務賽道有使用者付費機制和項目運營收益(但也存在能否覆蓋投資建設成本以及后期補貼能否及時支付的風險)之外，其他的如流域治理、水環(huán)境綜合整治、農村污水、海綿城市、市政管網、礦山修復等領域項目，使用者付費機制不明確，項目收益率本就不高，若無保底收益率等其他利好邊界條件，經濟賬不劃算，社會資本方是沒有意愿和動力投建。
(3)不符合民企優(yōu)先參與并占股的要求
PPP新規(guī)最大程度鼓勵民營企業(yè)參與并占股，并發(fā)布了支持清單，這在一定程度上打破了原有央企、地方國企、省級環(huán)保集團主導的局面，導致部分已中標不符合新規(guī)定的國有企業(yè)項目被廢止。
正如前一陣子某業(yè)內朋友投標失敗，感慨地說：其實招標開始的時候，游戲已經結束了，甲方下定決心開始發(fā)標書，說明他們已經有答案了。
這也是為什么國辦函115號文政策發(fā)布之后，引發(fā)起環(huán)保項目廢標潮最大的原因，很可能原有內定中標人身份背景不符，或是本級地方國資、央企等，沒有響應新機制最大程度要求民企參與的精神。
(4)高門檻與高標準
PPP新規(guī)對特許經營者的選擇提出了更高要求，更加要求其項目管理經驗、專業(yè)運營能力、企業(yè)綜合實力和信用評級狀況，部分投資者因不符合要求而被淘汰。
5 結語
總的來說，這次PPP新規(guī)，無論是從參與主體，還是付費模式，不僅是對舊機制的糾偏，更是一次觸及框架和本質的重新調整。由于調整力度較大、程度較深，執(zhí)行過程由于理解不一，短期出現(xiàn)廢標、停貸等亂象是很正常的。
但是，就長期而言，PPP新規(guī)引發(fā)行業(yè)思考仍值得關注。下一篇，我們將重點探討PPP新政下四大問題：
(1)清掃保潔、垃圾收運、垃圾中轉站、垃圾焚燒發(fā)電廠，哪些環(huán)節(jié)可以實施特許經營模式？
(2)可否授權本級國有企業(yè)經營，若不能，地方環(huán)保集團又該如何？
(3)新政不補貼建設成本，只補貼運營成本，如何考慮？建設成本能否收回？
(4)項目實施清單重民企輕國企，國有企業(yè)與民營企業(yè)何去何從？以及對行業(yè)未來發(fā)展走向進行幾點預判。
原標題：廢標的廢標，停貸的停貸！PPP新規(guī)“后遺癥”來了
