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本文是中央財(cái)經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院參與綠金委環(huán)境信息披露課題組獨(dú)立撰寫的《環(huán)境與氣候風(fēng)險監(jiān)管趨勢研究》成果的摘要版。本課題從應(yīng)對氣候變化和環(huán)境保護(hù)的理論及實(shí)踐基礎(chǔ)出發(fā)，整合氣候與環(huán)境風(fēng)險的貨幣政策研究、宏觀審慎政策研究和微觀審慎政策研究，通過對國內(nèi)外環(huán)境與氣候風(fēng)險監(jiān)管在現(xiàn)狀、發(fā)展趨勢和不足等方面進(jìn)行梳理與對比，分析提出我國應(yīng)對環(huán)境與氣候風(fēng)險的關(guān)鍵問題并提出對應(yīng)建議，旨在助力我國監(jiān)管完善氣候與環(huán)境風(fēng)險相關(guān)頂層設(shè)計(jì)、強(qiáng)化金融系統(tǒng)性風(fēng)險防范。
一、氣候與環(huán)境風(fēng)險的理論基礎(chǔ)
(一)氣候與環(huán)境風(fēng)險的概念
當(dāng)前國際上廣泛討論的氣候與環(huán)境風(fēng)險主要以物理風(fēng)險和轉(zhuǎn)型風(fēng)險為主。物理風(fēng)險是指氣候變化或環(huán)境變化帶來的物理沖擊所產(chǎn)生的財(cái)務(wù)影響及相關(guān)風(fēng)險，包括洪水、干旱、熱浪和颶風(fēng)等極端天氣、以及氣候特征的突發(fā)性或長期性變化或污染事件帶來的直接的財(cái)產(chǎn)損失和公共投資支出。轉(zhuǎn)型風(fēng)險是指向低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型在政策、法律、技術(shù)、聲譽(yù)和市場方面產(chǎn)生廣泛的變化，以滿足與氣候變化或環(huán)境變化有關(guān)的緩解和適應(yīng)要求所帶來的相關(guān)風(fēng)險。
氣候與環(huán)境風(fēng)險會從宏觀和微觀兩個層面給金融體系帶來直接或間接的風(fēng)險沖擊。宏觀層面，物理風(fēng)險以極端氣候、自然災(zāi)害等形式帶來直接的財(cái)產(chǎn)損失和公共投資支出，轉(zhuǎn)型風(fēng)險則帶來市場價格、生產(chǎn)力、勞動市場等的變化，通過對宏觀經(jīng)濟(jì)供給側(cè)和需求側(cè)的沖擊，引發(fā)通貨膨脹、經(jīng)濟(jì)萎縮、失業(yè)率提升和國際收支失衡等問題，最終對宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定性帶來影響。微觀層面，氣候與環(huán)境風(fēng)險給企業(yè)和個人分別帶來不同程度的收入和財(cái)產(chǎn)損失，這與宏觀經(jīng)濟(jì)的影響疊加后，進(jìn)一步影響到金融市場的穩(wěn)定性。
(二)氣候與環(huán)境風(fēng)險管理的重要性和必要性
越來越多的國家金融監(jiān)管部門和金融機(jī)構(gòu)逐漸意識到有效管理氣候與環(huán)境風(fēng)險對金融體系的重要作用，并已展開相應(yīng)探索與實(shí)踐，積極推動金融行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，保障金融穩(wěn)定。
對于金融監(jiān)管部門而言，充分考慮氣候與環(huán)境變化對經(jīng)濟(jì)和貨幣政策的長期影響，將相關(guān)風(fēng)險納入貨幣政策框架的理論探討并在宏觀經(jīng)濟(jì)模型中加以體現(xiàn)，能夠識別氣候與環(huán)境因素引發(fā)的系統(tǒng)性金融風(fēng)險，有助于制定更穩(wěn)健的金融政策和頂層框架。同時，通過NGFS等組織及平臺，開展全球范圍內(nèi)的相關(guān)研究及合作將有助于匯集各方力量共同解決氣候與環(huán)境變化帶來的挑戰(zhàn)。
對于金融機(jī)構(gòu)而言，通過加強(qiáng)氣候與環(huán)境風(fēng)險管理，可以幫助金融機(jī)構(gòu)識別連帶產(chǎn)生的包括經(jīng)營風(fēng)險、信用風(fēng)險、市場風(fēng)險、聲譽(yù)風(fēng)險、流動性風(fēng)險等在內(nèi)的各類金融風(fēng)險，保障其持續(xù)經(jīng)營的穩(wěn)定性。此外，將氣候與環(huán)境風(fēng)險納入金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險管理框架可以幫助其提升相關(guān)風(fēng)險識別與管理的能力，加強(qiáng)自身可持續(xù)發(fā)展能力建設(shè)。
二、監(jiān)管在氣候與環(huán)境風(fēng)險管理中的作用
在應(yīng)對氣候與環(huán)境風(fēng)險上，監(jiān)管主要通過宏觀審慎和微觀審慎監(jiān)管兩種方式來采取相關(guān)措施，加強(qiáng)風(fēng)險管理。其中，宏觀審慎政策框架主要關(guān)注于氣候與環(huán)境風(fēng)險產(chǎn)生的系統(tǒng)性影響，旨在解決整體金融體系在應(yīng)對氣候變化方面的彈性，以及通過必要的政策手段和工具部署來降低或防范這些系統(tǒng)性風(fēng)險。微觀審慎政策框架則主要關(guān)注個體金融機(jī)構(gòu)在應(yīng)對氣候與環(huán)境相關(guān)風(fēng)險方面的安全性和穩(wěn)健性，通過資本、杠桿率、撥備要求等指標(biāo)進(jìn)行監(jiān)管，確保個體金融機(jī)構(gòu)能夠有效管理氣候與環(huán)境相關(guān)的金融風(fēng)險，并吸收這些風(fēng)險可能產(chǎn)生的未來損失。
2021年12月31日，中國人民銀行發(fā)布的《宏觀審慎政策指引(試行)》中指出宏觀審慎與微觀審慎相互補(bǔ)充而非替代的關(guān)系，其中明確建立中國宏觀審慎政策框架要素，包括宏觀審慎政策目標(biāo)、風(fēng)險評估、政策工具、傳導(dǎo)機(jī)制與治理機(jī)制等。
基于宏觀審慎和微觀審慎框架，從中央銀行和金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)對氣候與環(huán)境風(fēng)險的措施來看，主要可以從將氣候與環(huán)境風(fēng)險納入審慎監(jiān)管、將可持續(xù)發(fā)展因素納入自身項(xiàng)目組合管理、解決數(shù)據(jù)問題、呼吁國際貨幣組織開展金融合作、支持經(jīng)濟(jì)活動分類法、實(shí)現(xiàn)與國際相協(xié)調(diào)的環(huán)境信息披露六個方面采取相關(guān)具體措施，發(fā)揮監(jiān)管作用。
三、氣候與環(huán)境風(fēng)險的審慎監(jiān)管研究
（一）各國貨幣政策和宏觀審慎監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)
隨著環(huán)境和氣候變化風(fēng)險愈漸嚴(yán)峻，各國針對氣候與環(huán)境風(fēng)險的宏觀監(jiān)管均已作重點(diǎn)關(guān)注，并因經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、市場成熟度和宏觀管理框架的不同在進(jìn)程和執(zhí)行深度呈現(xiàn)出共性與差異。整體來看，在治理結(jié)構(gòu)上，歐盟環(huán)境與氣候風(fēng)險宏觀審慎為歐洲經(jīng)濟(jì)共同體提出重要參見，英國、新加坡和中國為國家宏觀經(jīng)濟(jì)管理部門統(tǒng)籌，澳大利亞和美國在部分宏觀統(tǒng)籌之余具有一定程度州自治政策推動的特點(diǎn)。具體來看，各國氣候與環(huán)境貨幣政策與宏觀審慎監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)如下：
1、宏觀審慎多以可持續(xù)金融體系與碳交易市場建設(shè)雙路徑推動
碳交易機(jī)制和碳稅建設(shè)為通過市場機(jī)制創(chuàng)新達(dá)成宏觀氣候與環(huán)境風(fēng)險管理共識，可持續(xù)金融發(fā)展對市場經(jīng)濟(jì)主體的資本傾斜和風(fēng)險控制則為在執(zhí)行和實(shí)踐層面的重要支撐。依據(jù)政策觀察，歐盟、英國、新加坡均先行發(fā)展溫室氣體排放管理與制度建設(shè)，并形成以可持續(xù)金融引導(dǎo)支持市場減排降碳實(shí)踐的路徑。中國則以大力發(fā)展綠色金融為整體框架，創(chuàng)新綠色金融體系研究、數(shù)據(jù)治理和風(fēng)險分析工具，并結(jié)合碳排放市場建設(shè)予以階段性推進(jìn)。
2、環(huán)境與氣候風(fēng)險宏觀審慎管理框架多以央行為主導(dǎo)
目前，歐盟、英國、新加坡和中國針對環(huán)境與氣候宏觀風(fēng)險管理多以中央政府及央行為統(tǒng)籌推進(jìn)，以審慎監(jiān)管、財(cái)政部等金融體系監(jiān)管部門輔以支持，開展貨幣政策與情景分析研究。但不可忽視的是，上述各經(jīng)濟(jì)體在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)應(yīng)對氣候風(fēng)險面臨變革時期下，非金融體系的跨職能部門參與有限。
3、多國處于自愿性環(huán)境與氣候風(fēng)險管理階段
基于各國在宏觀框架治理路徑、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和應(yīng)對氣候變化能力分屬于不同階段，因此從宏觀視角推進(jìn)環(huán)境與氣候風(fēng)險管理呈現(xiàn)大部分國家以政策自愿且主動為主，僅歐洲和英國將氣候變化相關(guān)目標(biāo)和系統(tǒng)監(jiān)管框架列入法案，而中國部分維度以綠色金融標(biāo)準(zhǔn)建構(gòu)體現(xiàn)為強(qiáng)制執(zhí)行。
4、各國以金融業(yè)為牽頭推進(jìn)環(huán)境與氣候風(fēng)險管理部署
歐美各國監(jiān)管機(jī)構(gòu)在對氣候環(huán)境風(fēng)險進(jìn)行宏觀監(jiān)管時率先以保險業(yè)為開端對氣候風(fēng)險進(jìn)行識別、監(jiān)測和評估。則中國則以銀行業(yè)為主力軍，通過加強(qiáng)對環(huán)境與氣候風(fēng)險的識別、分析、緩釋、控制與報(bào)告的研究，逐步將環(huán)境和氣候風(fēng)險納入銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)全面風(fēng)險的管理體系。
（二）各國微觀審慎監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)
當(dāng)前國內(nèi)外氣候與環(huán)境風(fēng)險的微觀審慎監(jiān)管都是在環(huán)境壓力測試和環(huán)境信息披露等主流工具的基礎(chǔ)上開展。不同的是，在工具應(yīng)用框架及相關(guān)體系成熟度上，國際監(jiān)管部門及金融機(jī)構(gòu)已取得顯著進(jìn)展，形成了可長效支持氣候與環(huán)境風(fēng)險監(jiān)控的一系列標(biāo)準(zhǔn)化框架。其次，在微觀參與主體上，國際組織及機(jī)構(gòu)對于微觀監(jiān)管工具的應(yīng)用主動性較高，形成了高效發(fā)展模式。整體上，對于提升我國氣候與環(huán)境風(fēng)險微觀審慎監(jiān)管效率，值得借鑒的國際經(jīng)驗(yàn)總結(jié)如下：
1、可持續(xù)行動計(jì)劃為監(jiān)管工具的應(yīng)用提供完善路線支持
國際層面在具體的政策布局中，相關(guān)部門在以可持續(xù)計(jì)劃、碳中和路線圖、氣候與環(huán)境分析報(bào)告等為主的理論路徑上同步開展研究，起到了政策依據(jù)與實(shí)操攜頭并進(jìn)的效果。同時，行動計(jì)劃中涵蓋了支持微觀審慎監(jiān)管的配套建設(shè)方案，能夠從制度激勵、開展難易等角度彌補(bǔ)新型工具全面鋪設(shè)對應(yīng)用主體形成的困擾，為氣候與環(huán)境風(fēng)險的微觀監(jiān)管提供良好的政策打底。
2、國際層面已形成顯著的強(qiáng)制、多行業(yè)監(jiān)管趨勢
目前，以歐洲各國為主的各地監(jiān)管部門已開始加速推進(jìn)強(qiáng)制化信息披露政策體系的構(gòu)建，部分國際多邊金融機(jī)構(gòu)在國際資本運(yùn)作中也加入了氣候與環(huán)境信息的強(qiáng)制披露要求，以實(shí)現(xiàn)更為科學(xué)的監(jiān)管。同時，各國已基本形成由金融端主導(dǎo)，面向重點(diǎn)高環(huán)境風(fēng)險行業(yè)的壓力測試路線，并將這一監(jiān)管工具的應(yīng)用范圍亦將逐步擴(kuò)散至其他行業(yè)。
3、充分開展國際合作提高微觀審慎監(jiān)管工具的通用性
一方面，在既有標(biāo)準(zhǔn)化監(jiān)管框架上，以氣候相關(guān)金融信息披露工作組(TCFD)、氣候披露標(biāo)準(zhǔn)委員會(CDSB)、世界銀行等為首的國際組織及金融機(jī)構(gòu)主導(dǎo)了多項(xiàng)普適信息披露框架的構(gòu)建研究和壓力測試的應(yīng)用邏輯。另一方面，在通用性架的特色化應(yīng)用上，多家國際組織在各國開展課題，引導(dǎo)地區(qū)性監(jiān)管部門及金融機(jī)構(gòu)參與本土化建設(shè)研究，充分調(diào)動氣候與環(huán)境風(fēng)險監(jiān)管的落地實(shí)踐，為未來更加精細(xì)化的微觀監(jiān)管思路奠定合作基礎(chǔ)。
4、微觀審慎監(jiān)管工具呈現(xiàn)出多樣化開發(fā)趨勢
為提升氣候與環(huán)境風(fēng)險檢測分析的全面性，近年來各國際組織及機(jī)構(gòu)積極結(jié)合大數(shù)據(jù)、人工智能等手段，提升測試主體的數(shù)據(jù)抓取精確度，開展多情景的敏感性分析、脆弱性評估等，并重點(diǎn)關(guān)注氣候相關(guān)議題的定量呈現(xiàn)。同時，在環(huán)境信息披露上，除了同樣增設(shè)重點(diǎn)議題的定量指標(biāo)，在碳核算、風(fēng)險分類等方法學(xué)上進(jìn)行了積極探索，為未來微觀監(jiān)管工具的實(shí)際應(yīng)用提供新的發(fā)展空間。
四、氣候與環(huán)境風(fēng)險監(jiān)管趨勢與關(guān)鍵問題
當(dāng)前越來越多的國家監(jiān)管部門及各類金融機(jī)構(gòu)對氣候與環(huán)境風(fēng)險進(jìn)行具體分析和實(shí)際管理時，在理念認(rèn)識、方法工具、數(shù)據(jù)支持、引導(dǎo)機(jī)制和協(xié)同合作等方面尚且存在著諸多問題與挑戰(zhàn)。
一是監(jiān)管部門及金融機(jī)構(gòu)對氣候與環(huán)境風(fēng)險管理的理念認(rèn)識存在差異。氣候變化帶來的風(fēng)險是全球性問題，需要全球性的解決方案，但“認(rèn)知失調(diào)”等問題使全球?qū)徤鞅O(jiān)管在這一風(fēng)險應(yīng)對上的步伐并不一致。同時，由于氣候與環(huán)境風(fēng)險帶來了許多新的沖擊，加之氣候風(fēng)險理念在金融領(lǐng)域的普及尚未全面展開，因此許多金融機(jī)構(gòu)對氣候風(fēng)險壓力測試缺乏了解或正處于認(rèn)知過程中。
二是傳統(tǒng)風(fēng)險管理方法有待升級，氣候風(fēng)險傳導(dǎo)路徑探索經(jīng)驗(yàn)積累不足。氣候風(fēng)險壓力測試建立在長達(dá)幾十年甚至上百年的氣溫上升情景分析基礎(chǔ)上，涵蓋全球數(shù)千個情景指標(biāo)，時間跨度長、工作量大，傳統(tǒng)量化分析方法很難滿足分析要求。盡管NGFS等機(jī)構(gòu)已提供了許多理論支持，但基于前瞻性、場景式的風(fēng)險傳導(dǎo)路徑和管理方法仍需大量研究和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。
三是數(shù)據(jù)缺失成為制約氣候風(fēng)險評估的關(guān)鍵，數(shù)據(jù)核算標(biāo)準(zhǔn)有待統(tǒng)一。在數(shù)據(jù)量方面，全球范圍內(nèi)氣候相關(guān)數(shù)據(jù)收集近年來才開展，數(shù)據(jù)深度和廣度仍顯不足。在數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)方面，許多金融機(jī)構(gòu)對氣候風(fēng)險數(shù)據(jù)收集、數(shù)據(jù)質(zhì)量管理缺乏明確的準(zhǔn)則和標(biāo)準(zhǔn)。以碳排放數(shù)據(jù)為例，在金融機(jī)構(gòu)層面，尚缺乏將客戶碳排放對應(yīng)到自身敞口的具體標(biāo)準(zhǔn)；在企業(yè)層面，則是面臨著核算成本高、核算流程復(fù)雜的困境。
四是綠色投資項(xiàng)目引導(dǎo)框架尚未明確，標(biāo)準(zhǔn)化指導(dǎo)機(jī)制有待完善。盡管已有監(jiān)管機(jī)構(gòu)越來越多地提供與可持續(xù)投資相關(guān)的指導(dǎo)，但目前國際市場中并沒有針對這些投資建立標(biāo)準(zhǔn)化的協(xié)調(diào)指導(dǎo)方針，例如只有部分經(jīng)濟(jì)體出臺綠色信貸分類標(biāo)準(zhǔn)。
五是政策協(xié)同與國際合作有待持續(xù)深化，對合作機(jī)制提出新挑戰(zhàn)。目前國際上仍然缺乏關(guān)于最佳氣候政策組合框架的討論，審慎監(jiān)管、貨幣政策與財(cái)政政策需進(jìn)一步協(xié)同。由于國家氣候變化政策是根據(jù)國家地理邊界界定的地域排放來實(shí)施的，需要國際范圍內(nèi)各類金融監(jiān)管部門與金融機(jī)構(gòu)通過更加充分有效的合作機(jī)制共同開展行動。
五、建議
(一)將氣候風(fēng)險納入審慎監(jiān)管，構(gòu)建氣候風(fēng)險政策體系
建議從監(jiān)管層面以碳達(dá)峰碳中和戰(zhàn)略部署為指引，持續(xù)發(fā)揮金融支持綠色發(fā)展的資源配置、風(fēng)險管理和市場定價“三大功能”作用，進(jìn)一步完善氣候相關(guān)風(fēng)險審慎監(jiān)管框架，不斷拓展宏觀審慎和微觀審慎監(jiān)管的領(lǐng)域，加強(qiáng)兩者協(xié)調(diào)作用，提高我國中央銀行應(yīng)對氣候風(fēng)險的能力。同時，重視研究氣候政策的實(shí)施力度和有效性之間的相關(guān)性，發(fā)展相關(guān)理論和方法學(xué)，并定期開展氣候政策實(shí)施效果評估，避免由于轉(zhuǎn)型過快而給經(jīng)濟(jì)帶來損害。
(二)探索環(huán)境風(fēng)險管理工具，構(gòu)建氣候風(fēng)險識別和評估框架
建議中央銀行等金融監(jiān)管部門進(jìn)一步探索更多轉(zhuǎn)型風(fēng)險對金融系統(tǒng)的傳導(dǎo)機(jī)制，并將物理風(fēng)險和轉(zhuǎn)型風(fēng)險進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，構(gòu)建科學(xué)有效的氣候風(fēng)險識別和評估框架與模型。鼓勵金融機(jī)構(gòu)開展方法和工具上的創(chuàng)新，探索完善銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)等不同類別金融機(jī)構(gòu)的環(huán)境風(fēng)險管理工具，并進(jìn)一步延伸至企業(yè)投資端，推動環(huán)境風(fēng)險管理工作有序鋪開。
(三)完善氣候信息披露要求，加強(qiáng)風(fēng)險管理數(shù)據(jù)支持
建議在宏觀審慎政策框架中納入氣候信息披露要求，在現(xiàn)有金融機(jī)構(gòu)環(huán)境信息披露的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善我國氣候信息披露的標(biāo)準(zhǔn)和機(jī)制，與國際公認(rèn)的氣候信息披露框架進(jìn)行接軌，同時建立統(tǒng)一的風(fēng)險量化測算標(biāo)準(zhǔn)和評估參數(shù)，如碳核算的規(guī)范，逐步彌補(bǔ)數(shù)據(jù)差距。
(四)加大綠色投資支持力度，規(guī)范相關(guān)指引標(biāo)準(zhǔn)建立
建議有關(guān)監(jiān)管部門逐步完善轉(zhuǎn)型風(fēng)險應(yīng)對的治理機(jī)制，通過貨幣政策和財(cái)政政策撬動綠色資金資源，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)加大綠色轉(zhuǎn)型支持，防范轉(zhuǎn)型風(fēng)險。同時，在綠色投資相關(guān)指引和標(biāo)準(zhǔn)上進(jìn)一步規(guī)范化，明確金融機(jī)構(gòu)開展綠色投資的各項(xiàng)機(jī)制，并推動我國標(biāo)準(zhǔn)與國際標(biāo)準(zhǔn)的接軌，促進(jìn)我國綠色投資標(biāo)準(zhǔn)的廣泛應(yīng)用。
(五)開展氣候風(fēng)險國際合作，促進(jìn)發(fā)展模式創(chuàng)新
建議通過更多國內(nèi)外合作與交流的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，完善我國氣候風(fēng)險管理機(jī)制研究，進(jìn)而形成可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)，助力我國綠色低碳體系的發(fā)展。此外，通過統(tǒng)一國際監(jiān)管制度、對各國應(yīng)對氣候風(fēng)險審慎監(jiān)管進(jìn)行評估和監(jiān)督、成立應(yīng)對氣候風(fēng)險的國際基金，對于氣候脆弱國家或者低碳轉(zhuǎn)型提供資金支持，也有助于打造我國在氣候風(fēng)險管理領(lǐng)域的國際影響力，進(jìn)一步提高我國在國際舞臺的話語權(quán)。
原標(biāo)題：IIGF觀點(diǎn) | 施懿宸、包婕等：環(huán)境與氣候風(fēng)險監(jiān)管趨勢研究
