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2024年已經(jīng)過去三分之一，環(huán)保行業(yè)今年的一個高頻詞就是“廢標(biāo)”。
1-4月，全國多地先后發(fā)布特許經(jīng)營權(quán)招標(biāo)項目異常公告，不少污水凈化、生活垃圾處理等特許經(jīng)營項目招標(biāo)計劃宣布暫?；蚪K止，更有一些已經(jīng)完成招標(biāo)的項目被廢止。之所以如此，起因是國務(wù)院去年11月8日發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見》的通知(又稱“115號文”)。根據(jù)“115號文”的要求，凡是2023年2月PPP項目清理核查前未完成招標(biāo)采購程序的項目，以及后續(xù)新實施的PPP項目，都需要按照PPP新機(jī)制來執(zhí)行。
未來，PPP新機(jī)制的時代也將正式拉開帷幕，環(huán)保企業(yè)應(yīng)順應(yīng)新時代要求，堅持走自我提升、高質(zhì)量轉(zhuǎn)型的發(fā)展之路。
1 多地發(fā)布招標(biāo)項目終止公告，起因PPP新機(jī)制
“中標(biāo)單位因與相關(guān)政策不符”“因政策調(diào)整”“因招標(biāo)文件內(nèi)容有變化”……前4個月，各地公共資源交易網(wǎng)陸續(xù)發(fā)布了許多特許經(jīng)營招標(biāo)項目終止/流標(biāo)/廢標(biāo)的公告。
這些項目，范圍包括城鄉(xiāng)供排水、水質(zhì)凈化、工業(yè)污水處理、生活垃圾焚燒、環(huán)境綜合整治等領(lǐng)域，涉及區(qū)域則包括貴州、廣西、湖南、湖北、四川、福建、安徽、河南、黑龍江等全國多個省份。
眾多項目中，有的是在招標(biāo)過程中被叫停的，如茂名市第一水質(zhì)凈化廠廠網(wǎng)一體化特許經(jīng)營和委托運營項目“收到采購人通知，該項目因故暫停”，長沙市望城區(qū)低碳環(huán)保能源綜合體項目(含生活垃圾焚燒發(fā)電特許經(jīng)營權(quán))“現(xiàn)因政策調(diào)整，招標(biāo)人決定暫停本次招標(biāo)活動”。
還有的是在完成招標(biāo)程序后又被廢止的，如松桃縣共五個城鄉(xiāng)供排水一體化建設(shè)項目特許經(jīng)營權(quán)先后發(fā)布中標(biāo)/中標(biāo)候選人公告后因“中標(biāo)單位與相關(guān)政策要求不符”而終止，什邡市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局什邡市水環(huán)境綜合整治項目“因特許經(jīng)營項目政策調(diào)整，對已完成的招投標(biāo)程序進(jìn)行終止”。
這其中，不乏有備受關(guān)注的體量大、金額高的項目，如4000t/d的生活垃圾焚燒處理規(guī)模的湖南省長沙市望城區(qū)低碳環(huán)保能源綜合體項目，以及中標(biāo)金額13.4億元的北海市海城區(qū)城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化PPP項目。
這些項目為什么被終止、流標(biāo)或廢標(biāo)？起因還是與PPP新機(jī)制有關(guān)。
2023年6月26日，《國務(wù)院關(guān)于2022年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》重點提到了地方財政管理中違規(guī)新增隱性債務(wù)的問題。報告稱，“49個地區(qū)通過承諾兜底回購、國有企業(yè)墊資建設(shè)等方式，違規(guī)新增隱性債務(wù)415.16億元”，并指出PPP項目入庫環(huán)節(jié)審核不嚴(yán)、履約環(huán)節(jié)不盡誠信、建設(shè)運營環(huán)節(jié)不當(dāng)推責(zé)、攔責(zé)的問題。
為解決隱性債務(wù)問題，2023年，PPP項目也進(jìn)入了整改狀態(tài)。到2023年11月8日，國務(wù)院正式發(fā)布“115號文”，PPP新機(jī)制也正式到來。
2 優(yōu)先選擇民營企業(yè)參與，聚焦使用者付費項目
根據(jù)115號文，2023年2月PPP清理核查前未完成招標(biāo)采購程序的項目，以及后續(xù)新實施的PPP項目，均應(yīng)按照本指導(dǎo)意見規(guī)定的新機(jī)制執(zhí)行，不再執(zhí)行2015年5月印發(fā)的《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》(國辦發(fā)〔2015〕42號)。
也就是說，只要是2023年2月PPP清理核查前沒完成的項目，以及后續(xù)新的PPP項目，都要按照PPP新機(jī)制執(zhí)行。
相比過去老的PPP制度，PPP新機(jī)制有很多新特點，比如優(yōu)先選擇民營企業(yè)參與、聚焦使用者付費項目、全部采取特許經(jīng)營模式。
首先，在參與主體方面，PPP新機(jī)制最大程度鼓勵民營企業(yè)參與。
115號文指出，要堅持初衷、回歸本源，最大程度鼓勵民營企業(yè)參與政府和社會資本合作新建(含改擴(kuò)建)項目。并根據(jù)市場化程度及公共屬性劃分民營企業(yè)股權(quán)占比，制定《支持民營企業(yè)參與的特許經(jīng)營新建(含改擴(kuò)建)項目清單(2023年版)》。
比如，市場化程度較高、公共屬性較弱的項目，應(yīng)由民營企業(yè)獨資或控股；關(guān)系國計民生、公共屬性較強(qiáng)的項目，民營企業(yè)股權(quán)占比原則上也不低于35%。
其次，在項目收益來源方面，規(guī)定“政府和社會資本合作項目應(yīng)聚焦使用者付費項目”。
115號文提到，要在嚴(yán)防新增地方政府隱性債務(wù)的前提下，做到“明確收費渠道和方式，項目經(jīng)營收入能夠覆蓋建設(shè)投資和運營成本、具備一定投資回報，不因采用政府和社會資本合作模式額外新增地方財政未來支出責(zé)任”。
第三，PPP新機(jī)制下，政府和社會資本合作應(yīng)全部采取特許經(jīng)營模式實施，并根據(jù)項目實際情況，合理采用BOT、BTOT、ROT、BOOT、DBFOT等具體實施方式，注重“在合同中明確約定建設(shè)和運營期間的資產(chǎn)權(quán)屬，清晰界定各方權(quán)責(zé)利關(guān)系”。
此外，115號文將PPP的范圍限定在有經(jīng)營性收益的項目。其中，在生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理領(lǐng)域，則指的是城鎮(zhèn)污水垃圾收集處理及資源化利用等項目。
總之，在PPP新機(jī)制下，此前國務(wù)院所提到的地方財政管理違規(guī)新增隱性債務(wù)問題和PPP項目運行中出現(xiàn)的問題，都將得到極大程度的解決，整個PPP模式迎來了階段性的變革。
3 新機(jī)制、新機(jī)會、新挑戰(zhàn)，環(huán)保企業(yè)需謹(jǐn)慎應(yīng)對
未來，PPP新機(jī)制又將對環(huán)保行業(yè)產(chǎn)生哪些重要影響？
最直觀的影響便是多地陸續(xù)出現(xiàn)的“廢標(biāo)潮”，直接原因就是PPP新機(jī)制對項目主體的要求，即“優(yōu)先選擇民營企業(yè)參與”。
PPP新機(jī)制規(guī)定“市場化程度較高、公共屬性較弱的項目，應(yīng)由民營企業(yè)獨資或控股”，這極大強(qiáng)化了民營企業(yè)在特許經(jīng)營權(quán)招標(biāo)中的主體地位，進(jìn)一步激發(fā)了民營企業(yè)在PPP新機(jī)制下的積極性。
同時，PPP新機(jī)制還聚焦使用者付費項目，地方政府可在項目建設(shè)期對使用者付費項目給予政府投資支持，政府付費只能按規(guī)定補(bǔ)貼運營、不能補(bǔ)貼建設(shè)成本，不得通過可行性缺口補(bǔ)助、承諾保底收益率、可用性付費等任何方式，使用財政資金彌補(bǔ)項目建設(shè)和運營成本。
這就要求民營企業(yè)在主體性地位和市場參與度提高的條件下，也要增強(qiáng)自身運營的自主性以及風(fēng)險預(yù)防、應(yīng)對能力。
而對于地方政府而言，聚焦使用者付費項目能夠遏制新增地方政府隱性債務(wù)，從而減少額外新增地方財政未來支出責(zé)任，以此更加明晰政府與社會資本在合作中各自擔(dān)任的角色。
此外，115號文明確新機(jī)制下政府與社會資本合作全部采取特許經(jīng)營模式，并在特許經(jīng)營者的選擇和鼓勵機(jī)制兩方面提出新的要求。
首先，115號文明確了特許經(jīng)營者選擇的著重點，即“將項目運營方案、收費單價、特許經(jīng)營期限等作為選擇特許經(jīng)營者的重要評定標(biāo)準(zhǔn)，并高度關(guān)注其項目管理經(jīng)驗、專業(yè)運營能力、企業(yè)綜合實力、信用評級狀況”。
其次，鼓勵特許經(jīng)營者通過技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和商業(yè)模式創(chuàng)新等降低建設(shè)和運營成本，提高投資收益，獲得的額外收益主要歸特許經(jīng)營者所有。
這意味著，在PPP新機(jī)制下，企業(yè)應(yīng)當(dāng)更加注重運營、管理、創(chuàng)新等綜合能力的提升，而非以往更多關(guān)注建設(shè)和投資能力的“粗放式”經(jīng)營模式，轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展模式，增強(qiáng)新智生產(chǎn)力的結(jié)構(gòu)性優(yōu)化發(fā)展動力。
正如115號文開頭所說——“政府和社會資本合作(PPP)實施近十年來，一定程度上起到了改善公共服務(wù)、拉動有效投資的作用，但在實踐中也出現(xiàn)了一些亟待解決的問題。”相信未來隨著PPP新機(jī)制的實施，其對提升公共服務(wù)、促進(jìn)市場活力所起到的作用仍將發(fā)揮巨大作用。
而對于環(huán)保企業(yè)來說，除了順應(yīng)新機(jī)制要求，及時調(diào)整應(yīng)對之外，歸根結(jié)底還是要提升自身競爭力，增強(qiáng)新智生產(chǎn)力，走高質(zhì)量發(fā)展之路。
原標(biāo)題：PPP新機(jī)制下，環(huán)保項目“廢標(biāo)潮”來了
