2023年，排污權(quán)的有償使用和交易在政策、市場等方面迎來了新的發(fā)展，但總體進程較為緩慢。本文將對排污權(quán)市場2023年的進展及存在的問題進行闡述，并在排污權(quán)的法律性質(zhì)、價格形成機制、跨區(qū)域交易和完善抵押貸款處置等方面提出相關(guān)建議，以期促進排污權(quán)有償使用和交易工作取得更大成效。
 

　　一、政策進展
 

　　20世紀80年代末，上海閔行區(qū)完成的首例以水污染排放物為轉(zhuǎn)讓指標的交易以及由原國家環(huán)境保護局頒布并實施的《水污染物排放許可管理暫行辦法》，揭開了我國排污權(quán)交易探索發(fā)展的序幕。21世紀初，我國的排污權(quán)交易以二氧化硫排放的總量控制為起點，陸續(xù)在江蘇、浙江等11個地區(qū)進行區(qū)域市場交易試點以推進排污控制工作，2014年以來，試點成效不斷深化、有序推廣，截至2023年，我國排污權(quán)交易制度的建設(shè)已經(jīng)歷了三十余年的嘗試與變革，為污染排放總量控制目標和減排目標的實現(xiàn)做出了積極貢獻。
 

　　2023年，我國鼓勵將排污權(quán)納入要素市場化配置改革體系，積極推動排污權(quán)有償使用和交易工作，在國家層面陸續(xù)出臺了多項有關(guān)排污交易的支持性政策，主要集中在排污許可制度以及排污權(quán)的金融屬性等方面。排污權(quán)交易制度與排污許可制度密不可分，排污許可制度是固定污染源環(huán)境管理制度的基礎(chǔ)核心制度，對排污單位污染物排放實施法治化、系統(tǒng)化、精細化、信息化管理，而排污許可證是實施排污許可制的重要載體，排污單位排污權(quán)的核定必須以排污許可證的形式予以確認，管理好排污許可證是有效推進排污權(quán)交易工作的關(guān)鍵。3月，生態(tài)環(huán)境部公示《排污許可管理辦法》(修訂征求意見稿)及其修訂說明，辦法制定了詳細的清單式檢查、監(jiān)測檢查和執(zhí)行報告檢查的規(guī)則，強調(diào)“非現(xiàn)場”監(jiān)管方式的重要性，要求推動“差異化”執(zhí)法監(jiān)管，嚴格將排污單位的“環(huán)境風險”作為確定監(jiān)管頻次和力度的標準之一，較先前版本而言，本次修訂更為明確且更具操作性；另外，7月發(fā)布的《排污許可證質(zhì)量核查技術(shù)規(guī)范(HJ 1299—2023)》和8月發(fā)布的《排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范 工業(yè)噪聲》均在排污許可證質(zhì)量核查的方式與要求、核查準備工作及主要核查內(nèi)容等方面提供了相關(guān)指導和規(guī)范。此外，我國也較為注重開發(fā)排污權(quán)的金融屬性，出臺了多項文件強化對排污權(quán)抵質(zhì)押貸款業(yè)務(wù)發(fā)展的支持，推動企業(yè)探索新的排污權(quán)融資渠道，有效盤活排污權(quán)交易。
 

　　表 1  2023年國家層面支持排污權(quán)有償使用和交易市場建設(shè)政策
 

來源：中央財經(jīng)大學綠色金融國際研究院根據(jù)公開資料整理
 

　　
 

　　近些年，地方層面持續(xù)響應(yīng)國家關(guān)于排污權(quán)交易市場建設(shè)的號召，陸續(xù)出臺、修訂并完善各省的排污權(quán)有償使用和交易管理辦法，研究制定多項排污權(quán)交易相關(guān)的政策文件，深化排污權(quán)交易改革。截至2023年底，28個省級行政區(qū)實現(xiàn)了對排污權(quán)有償使用和交易的明確規(guī)定，在全省或者省內(nèi)重點區(qū)域開展了排污權(quán)試點工作。例如，安徽省通過進一步深化新安江流域排污權(quán)交易試點工作經(jīng)驗，強化污染物排放指標要素保障作用，印發(fā)了《安徽省關(guān)于深化排污權(quán)交易改革工作的意見》《安徽省排污權(quán)有償使用和交易管理辦法(試行)》《安徽省排污權(quán)交易規(guī)則(試行)》《安徽省排污權(quán)儲備和出讓管理辦法(試行)》《安徽省排污權(quán)租賃管理辦法(試行)》等5項制度文件，不斷完善排污權(quán)交易制度體系，為省內(nèi)排污權(quán)交易工作提供明確指引，為參與長三角區(qū)域排污權(quán)交易工作夯實基礎(chǔ)。此外，2023年，仍未開展排污權(quán)交易市場建設(shè)的廣西省也在其《生態(tài)環(huán)境保護“十四五”規(guī)劃》中提到了“在造紙、水泥等行業(yè)推行排污權(quán)有償使用和交易試點”的相關(guān)工作計劃。各地積極謀劃、穩(wěn)步推進，促使排污權(quán)交易工作成效不斷提高。
 

　　二、市場進展
 

　　近年來，排污權(quán)有償使用和交易試點工作先后在全國多個省(區(qū)、市)展開，有效發(fā)揮了市場配置環(huán)境資源的作用，倒逼企業(yè)減污降碳，調(diào)動各方參與環(huán)境共治的積極性。本文選取交易信息披露較為全面的浙江省、寧夏回族自治區(qū)及山東省三個試點地區(qū)，分別作為處于發(fā)展完善階段、探索階段及起步階段的排污權(quán)市場代表，簡要分析2023年排污權(quán)交易市場的進展。
 

　　(一)     浙江省
 

　　浙江省是全國排污權(quán)交易最活躍的地區(qū)，在全國試點工作評估中位列第一，試點工作得到了國務(wù)院和相關(guān)部委的高度肯定。在市場交易方面，浙江省于2019年11月首創(chuàng)了排污權(quán)交易指數(shù)，創(chuàng)建了以排污權(quán)交易價格、交易量、交易活躍度為核心的“浙江省排污權(quán)交易指數(shù)”體系，實時跟蹤全省及各地市的排污權(quán)交易情況，不斷推進排污權(quán)交易的公開化、透明化、市場化建設(shè)。2022年，浙江省開展新舉措，打造了“浙江省生態(tài)環(huán)境資源配置在線”應(yīng)用和全國首個排污權(quán)網(wǎng)絡(luò)交易系統(tǒng)，實現(xiàn)了全省排污權(quán)有償使用和交易、租賃、抵質(zhì)押等相關(guān)業(yè)務(wù)“一網(wǎng)通辦”，大幅提高企業(yè)辦事效率，形成全省排污權(quán)交易統(tǒng)一市場。
 

　　具體交易規(guī)模方面，自2016年至2019年，浙江省的排污權(quán)成交量與成交額呈現(xiàn)快速上漲趨勢，2019年達到峰值20019.21噸、9.31億元；由于新冠疫情等因素的影響，2020年的成交量與成交額斷崖下跌，成交量下降至11511.78噸，成交額下降了約1億元，后續(xù)幾年的成交量雖緩慢上升，但成交額仍呈現(xiàn)不斷下滑態(tài)勢。
 

圖 1 2016-2023年浙江省排污權(quán)成交量與成交額變化
 

　　來源：浙江省排污權(quán)交易網(wǎng)，中央財經(jīng)大學綠色金融國際研究院整理
 

　　
 

　　2023年，浙江省排污權(quán)的成交量和成交額規(guī)模與2022年相差甚微，全年累計成交15556.29噸，同比增長0.52%，累計成交金額4.12億元，同比下降2.64%。其中，4月的成交量達到全年最高位，為4374.73噸，環(huán)比上漲518.89%；2月的成交量居于全年最低位，僅為302.11噸。除9月外，其余各月交易活躍度均保持在榮枯線上方運行，這說明浙江省排污權(quán)交易市場基本呈現(xiàn)出活躍態(tài)勢。具體而言，浙江省排污權(quán)交易指數(shù)在3月、10月、11月呈現(xiàn)顯著上升走勢，全年活躍度峰值出現(xiàn)在11月，達到341.09點，最低點在9月，為68.88點。
 

　　除排污權(quán)交易外，浙江省較為注重開發(fā)排污權(quán)的金融屬性。首先，在排污權(quán)抵押貸款方面，浙江省的相關(guān)融資工作開展較為迅速，各地級市均積極參與了排污權(quán)抵押貸款實踐。截至2023年底，11個設(shè)區(qū)市中已有10個市出臺了各市的排污權(quán)抵押貸款文件；此外，浙江省也推出了排污權(quán)租賃模式，允許排污單位將其擁有的排污權(quán)臨時轉(zhuǎn)讓給其他排污單位使用，寧波市、舟山市和紹興市及紹興市上虞區(qū)已先后制定了排污權(quán)租賃相關(guān)實施辦法。截至2023年底，浙江省共發(fā)生432筆排污權(quán)租賃交易。
 

圖 2 2023年浙江省排污權(quán)成交情況
 

　　來源：浙江省排污權(quán)交易網(wǎng)，中央財經(jīng)大學綠色金融國際研究院整理
 

　　
 

　　(二)     寧夏回族自治區(qū)
 

　　自寧夏回族自治區(qū)黨委于2021年4月明確提出要高起點、高標準、高要求推進排污權(quán)改革起，全區(qū)逐步開展排污權(quán)有償使用和交易。2021年年底以來，寧夏已經(jīng)形成了較為完善的“1+6+N”排污權(quán)交易政策制度體系，確定了較為合理的排污權(quán)基價，建成了全區(qū)統(tǒng)一交易平臺。2023年，寧夏不斷推進排污權(quán)交易改革，針對企業(yè)排污權(quán)交易流程繁瑣、公示時間冗長等問題，修訂排污權(quán)有償使用和交易管理辦法等4項制度，制定小排放量項目交易簡易流程，持續(xù)拓展排污權(quán)降污增益成效，充分運用行政、市場、法治等多種手段，引導排污單位主動技改、自主減排，共126個新改擴建項目通過市場交易獲得排污權(quán)。自開展交易以來，寧夏累計成交排污權(quán)407筆、交易總金額3670萬元，推動金融機構(gòu)發(fā)放排污權(quán)抵押貸款授信金額1.62億元，位居沿黃省區(qū)前列。
 

　　(三)     山東省
 

　　山東省是我國北方排放量較大的省份，除青島市已成為國家批復的排污權(quán)交易試點外，臨沂市、東營市先后于2021年獲批為全省第一批排污權(quán)交易試點城市，聊城市、棗莊市和濟南市繼而于2023年4月、7月獲山東省生態(tài)環(huán)境廳、省發(fā)改委及省財政廳的批準，被定為全省第二批排污權(quán)交易試點城市，5個地級市分別制定了各自地區(qū)的排污權(quán)有償使用和交易實施細則。2023年，山東省地方試點的排污權(quán)交易主要為東營市政府的9宗儲備項目，全年成交數(shù)量130.65噸、成交金額396.22萬元；此外，全年僅存在一宗臨沂市山東三豐新材料有限公司揮發(fā)性有機物排污權(quán)7.81噸/年的轉(zhuǎn)讓項目，該二級市場交易項目允許拆分受讓，掛牌價為1400元/噸·年，共有2家企業(yè)參與競價，最終成交價相較掛牌價溢價6.43%和5%[1]。整體而言，山東省的排污權(quán)交易仍處于起步階段，雖批復了新試點，“從無到有”邁出了第一步，但交易規(guī)模及活躍度仍較低，如何繼續(xù)推進現(xiàn)有試點的排污權(quán)實質(zhì)性交易是山東省下一步為實現(xiàn)“從有到優(yōu)”需要解決的重要問題。
 

　　三、問題與挑戰(zhàn)
 

　　通過分析當前我國排污權(quán)的政策進展以及部分地方的交易實踐，排污權(quán)交易市場在法律性質(zhì)、交易活躍度、區(qū)域限制以及抵押貸款處置等方面仍存在一定的問題與挑戰(zhàn)，為排污權(quán)交易的推廣和發(fā)展帶來了障礙。
 

　　首先，排污權(quán)的法律性質(zhì)仍不明確，市場交易和金融化創(chuàng)新受限。目前，中央層面至今未對排污權(quán)交易立法，已出臺的《環(huán)境保護法》《大氣污染防治法》和《中華人民共和國水污染防治法》等環(huán)保法律均未界定排污權(quán)的法律屬性，且《民法典》第二編有關(guān)物權(quán)的規(guī)定也未將排污權(quán)納入在內(nèi)，與排污權(quán)交易相關(guān)的內(nèi)容僅出現(xiàn)在政策性文件、指導意見、暫行辦法等立法層級較低的文件中。此外，地方層面出臺的規(guī)章性文件數(shù)量較多，少部分試點如浙江、重慶、廣東、上海等地將排污權(quán)有償使用和交易制度的相關(guān)規(guī)定列入本省、市的《生態(tài)環(huán)境保護條例》，大部分試點僅制定了省市級別的《排污權(quán)有償使用和交易管理辦法》，部分地區(qū)也制定了排污權(quán)抵押貸款的相關(guān)政策文件。但由于排污權(quán)交易缺乏法律強制力和權(quán)威性，市場主體大多處于觀望狀態(tài)，各方參與交易的積極性欠缺，各地區(qū)排污權(quán)相關(guān)的實踐均存在較大差異，甚至部分地區(qū)的排污權(quán)抵押貸款難以推進，一定程度上阻礙了排污權(quán)交易的長期發(fā)展。
 

　　其次，排污權(quán)二級市場交易冷清，市場發(fā)展前景受阻。排污權(quán)交易市場分為一級市場和二級市場，一級市場是指企業(yè)與政府之間的交易，采取排污權(quán)初始分配、政府回購等交易方式；二級市場是在污染物總量控制范圍內(nèi)，缺少排污指標的企業(yè)和富余排污指標的企業(yè)之間在市場上進行自由買賣的市場化行為，是企業(yè)之間的配額買賣。通過多年的排污權(quán)交易實踐，試點的交易規(guī)模不斷擴大，但其中大部分交易仍是由政府有償分配排污權(quán)為主，企業(yè)之間自發(fā)形成的二級市場交易較少，這種政府主導的交易形式不利于發(fā)揮排污權(quán)對企業(yè)降污減排的激勵作用。
 

　　第三，排污權(quán)交易存在區(qū)域性限制，地區(qū)之間供需難以匹配。大多數(shù)試點的交易范圍均局限于省、市級行政區(qū)域，而區(qū)域根據(jù)管理需要再將交易范圍切割成更小板塊，板塊與板塊之間禁止或限制排污權(quán)流通，導致排污權(quán)交易的市場規(guī)模不大，同一省、市級邊界內(nèi)可進行二級市場交易的排污主體較少。經(jīng)濟發(fā)展水平不同的地區(qū)對于排污權(quán)的供給與需求不一致，通過對浙江省月度、季度和年度相關(guān)性分析來看，排污權(quán)交易與地區(qū)生產(chǎn)總值、工業(yè)增加值均呈現(xiàn)中度相關(guān)或高度相關(guān)。市場交易會受到各省市經(jīng)濟發(fā)展水平的影響，經(jīng)濟發(fā)展水平高的地區(qū)需求量也會隨之增大，經(jīng)濟發(fā)展水平較低的地區(qū)可能更缺乏排污市場需求。在供求難以匹配的情況下，新企業(yè)更傾向于購買政府儲備排污權(quán)，這也一定程度上導致了二級市場交易低迷，不利于市場機制的健康運作。而且，考慮到SO2、NOx等常規(guī)污染物的流動性與擴散性較強，排污很可能涉及到跨區(qū)域的問題，行政區(qū)劃的交易限制并不利于環(huán)境資源要素的高效配置。
 

　　第四，排污權(quán)抵押貸款處置困難，變現(xiàn)能力有待提升。如果貸款企業(yè)償債困難，金融機構(gòu)如何快速處置排污權(quán)并變現(xiàn)是當前亟待關(guān)注的問題。在各試點的具體實踐過程中，大部分金融機構(gòu)處置排污權(quán)一般采用申請政府回購和通過市場向第三方轉(zhuǎn)讓這兩種方式。然而，抵押貸款處置途徑存在一定程度上的適用缺陷。大部分試點省市出臺的管理辦法未對政府回購的具體流程、原則等做出詳細規(guī)定，且長期依賴政府兜底的方式會將企業(yè)的還款壓力轉(zhuǎn)嫁給政府，很可能降低企業(yè)的責任感；而市場轉(zhuǎn)讓的方式跟交易市場聯(lián)系緊密，價格隨市場價格波動，也會受限于當前的市場分割、二級市場交易不活躍等問題。
 

　　四、建議與展望
 

　　為推動我國排污權(quán)交易市場的進一步發(fā)展，本文從排污權(quán)的法律性質(zhì)、價格形成機制、跨區(qū)域交易和完善抵押貸款處置等方面提出以下四條建議：
 

　　第一，明確排污權(quán)的法律屬性，健全頂層設(shè)計和配套政策。隨著當前經(jīng)濟的快速發(fā)展、減污降碳環(huán)保意識的不斷提升，排污權(quán)相關(guān)制度的建設(shè)逐漸得到了社會各界的認可。然而從宏觀立法角度而言，排污權(quán)的法律屬性并未在我國頂層規(guī)范性文件中得到確認，目前僅屬于一種政策型權(quán)利。因此，我國亟需在環(huán)境法體系中明確排污權(quán)的定位，為排污權(quán)交易、抵押貸款的開展提供法律基礎(chǔ)。此外，當國家層面難以在短時間內(nèi)明確排污權(quán)權(quán)屬問題的法律法規(guī)時，省、市級人大、政府部門應(yīng)優(yōu)先出臺地方性法規(guī)以保障排污權(quán)的合法權(quán)利屬性，為市場主體參與排污權(quán)交易提供法制支撐。
 

　　第二，形成科學的排污權(quán)價格形成機制，增強二級交易市場活躍度。科學合理的排污權(quán)定價機制是實現(xiàn)資源合理配置的關(guān)鍵，通過經(jīng)濟杠桿對環(huán)境資源進行有效分配，更有助于推動企業(yè)實現(xiàn)節(jié)能減排協(xié)同增效。一方面，考慮到政府宏觀調(diào)控作用在定價方面的局限，建議各試點有計劃地減少政府對排污權(quán)價格的支配，充分發(fā)揮市場配置排污權(quán)的主體作用來激活排污權(quán)交易市場價值，以更快速、精確的方式體現(xiàn)排污權(quán)市場的供求變化趨勢。另一方面，由于排污權(quán)交易市場尚未成熟，市場的逐利性會招致交易風險，政府不可完全放任市場交易，應(yīng)加強對交易市場的監(jiān)管和監(jiān)督，對排污權(quán)價格的底線標準等做出規(guī)定，全力保障排污權(quán)市場的平穩(wěn)運行。
 

　　第三，構(gòu)建區(qū)域交易平臺，推動排污權(quán)交易市場的一體化建設(shè)。我國在不斷地積極推動跨區(qū)域的綠色一體化發(fā)展，2023年2月長三角示范區(qū)執(zhí)委會與上海市、嘉興市、蘇州市公共資源交易主管部門聯(lián)合印發(fā)的《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)公共資源交易目錄(2022年版)》是我國第一個跨區(qū)域公共資源的交易目錄，其中的排污權(quán)交易內(nèi)容涵蓋公開拍賣排污權(quán)、定額出讓排污權(quán)、企業(yè)間的排污權(quán)交易以及排污權(quán)回購，為我國排污權(quán)跨區(qū)域交易市場的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。為有效解決排污權(quán)交易的區(qū)域限制、供求不匹配和污染物擴散等問題，建議在綜合考量行政區(qū)劃、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展狀況、技術(shù)水平、工業(yè)化程度、污染緣分布等因素后，連通排污權(quán)交易體系，打破地區(qū)壁壘，構(gòu)建跨區(qū)域的排污權(quán)交易平臺，增強環(huán)境資源要素供給能力，待區(qū)域市場發(fā)展成熟后，逐步形成全國范圍內(nèi)的排污權(quán)交易市場體系。
 

　　第四，完善排污權(quán)抵押貸款處置方式，提升排污權(quán)指標的流通功能。目前，各省市出臺的排污權(quán)抵押貸款管理辦法中均提及利用政府回購的方式處置排污權(quán)，但對于回購流程、回購原則、富裕排污權(quán)核定、回購價格和回購資金管理等方面，僅少部分省市如浙江省、河北省出臺了針對排污權(quán)回購的管理辦法，我國其他大部分試點地區(qū)亟需制定適用本地的政府回購制度，合理安排相關(guān)財政規(guī)劃，有效提高排污權(quán)回購的可操作性，為權(quán)益方抵押權(quán)利的實現(xiàn)提供保障。另外，除上述打破市場分割、增強二級交易市場活躍度的方式外，市場轉(zhuǎn)讓可以探索拓展排污權(quán)的其他處置渠道，借鑒福建省、浙江省已實施的排污權(quán)租賃制度，使金融機構(gòu)能通過限期租賃的方式優(yōu)先受償部分權(quán)益。一方面，金融機構(gòu)可以出租部分排污權(quán)以變現(xiàn)，剩余排污權(quán)可以幫助排污企業(yè)繼續(xù)維持經(jīng)營以更好地償還后續(xù)債務(wù)；另一方面，為獲取排污資格，排污企業(yè)也可以在市場上以低于正常出讓價的水平租賃排污權(quán)，解決企業(yè)短期需求、暫時恢復正常生產(chǎn)經(jīng)營的同時，其他因節(jié)能減排或產(chǎn)能壓減而擁有富余排污權(quán)的企業(yè)也能通過出租指標獲取額外收益。在此調(diào)節(jié)市場活力的過程中，環(huán)境要素資源實現(xiàn)再次高效配置，排污權(quán)流通量得到了有效提升，也有助于增強市場活躍度與信心。

 

　　參考文獻
 

　　[4] 竇彤 (2023). 排污權(quán)抵押貸款法律制度研究.
 

　　原標題：IIGF觀點 | 范欣宇：2023年我國排污權(quán)交易市場進展情況和政策建議