得益于2022年8月水利部、國家發(fā)改委和財政部三部委聯(lián)合出臺的《關于推進用水權改革的指導意見》，2023年用水權交易市場取得較大進展，中央與多個省市均出臺相應政策推動其發(fā)展；市場交易方面，2023年用水權市場交易量、交易金額和交易筆數(shù)均實現(xiàn)大幅增長，在開展用水權融資方面更是表現(xiàn)亮眼，用水權質押貸款有了較多市場實踐。但仍存在取水許可管理不規(guī)范、整體價格較低、用水權金融產品單一等問題。基于此，本文對我國用水權交易市場的發(fā)展提出建議。
 

　　一、政策進展
 

　　2023年2月，水利部發(fā)布《2023年水資源管理工作要點》，提出要深入推進用水權改革，落實《水利部、國家發(fā)展改革委、財政部關于推進用水權改革的指導意見》，加快用水權初始分配和明晰，規(guī)范開展區(qū)域水權、取水權、灌溉用水戶水權等用水權交易，加強用水權改革跟蹤指導和經驗總結推廣，把用水權改革納入水資源管理考核，為全年用水權相關工作確定基調。2023年3月，水利部、國家發(fā)改委聯(lián)合出臺《關于加強南水北調東中線工程受水區(qū)全面節(jié)水的指導意見》，提出要深化用水權改革，逐步明晰受水區(qū)各區(qū)域水權和取用水戶取水權，推進區(qū)域水權、取水權、灌溉用水戶水權等用水權交易；創(chuàng)新水權交易模式，探索將節(jié)水改造和合同節(jié)水取得的節(jié)水量納入用水權交易。2023年7月，水利部等9部委聯(lián)合發(fā)布《關于推廣合同節(jié)水管理的若干措施》，鼓勵開展用水權交易，逐步將用水權交易納入公共資源交易平臺體系，推進用水權市場化交易；加大金融信貸支持，支持金融機構按市場化原則，對節(jié)水型灌區(qū)、節(jié)水型企業(yè)、公共機構節(jié)水型單位、水效領跑者，以及從事節(jié)水的產業(yè)、項目與服務等給予綠色信貸支持，支持符合條件的節(jié)水服務企業(yè)通過發(fā)行綠色債券等方式拓寬企業(yè)融資渠道。2023年9月，水利部等7部委聯(lián)合發(fā)布《關于進一步加強水資源節(jié)約集約利用的意見》，提出積極開展用水權交易，將節(jié)水改造和合同節(jié)水管理取得的節(jié)水量納入用水權交易，推動非常規(guī)水源市場化交易；完善用水權交易激勵和投融資機制，落實交易收益分配制度，保護節(jié)水參與方合理收益權利。2023年9月，水利部發(fā)布《關于全面加強水資源節(jié)約高效利用工作的意見》，明確推進用水權改革，建立健全用水權市場化交易相關制度，完善用水權交易機制，推進統(tǒng)一的全國用水權交易系統(tǒng)應用，推動區(qū)域水權、取水權、灌溉用水戶用水權等市場化交易；鼓勵通過用水權回購、收儲等方式促進用水權交易。
 

　　在金融支持方面，早在2022年5月至7月，水利部已分別與國家開發(fā)銀行、中國農業(yè)發(fā)展銀行、中國農業(yè)銀行等聯(lián)合發(fā)布金融支持水利建設的指導意見。2023年4月，水利部與中國建設銀行發(fā)布《關于金融支持水利基礎設施建設的指導意見》，提出在融資服務方面，積極探索用水權加采砂權等多種組合收益權抵押；在創(chuàng)新產品模式方面，重點圍繞用水權等探索創(chuàng)新環(huán)境權益抵押、產品訂單抵押等融資產品，反映了金融機構加強金融支持用水權市場建設。
 

　　在中央對用水權市場發(fā)展的重視和引導下，2023年多個省市出臺用水權收儲、交易管理辦法，推動地方用水權交易的發(fā)展。例如，在2022年重慶市《關于推動重慶市用水權交易的指導意見》(渝水資〔2022〕4號)推動下，2023年重慶市開州區(qū)、南岸區(qū)、永川區(qū)、巴南區(qū)等區(qū)紛紛頒發(fā)其水權交易管理辦法，對用水權的交易、監(jiān)管等進行明確；2023年4月，山東省水利廳發(fā)布《山東省水權交易管理辦法實施細則(試行)》，對水權認定、平臺交易、自主交易、水權收儲、監(jiān)督管理等方面進行明確，進一步發(fā)揮市場機制優(yōu)化配置水資源的作用。此后，山東省泰安市、商河縣、煙臺市先后發(fā)布當?shù)厮畽嘟灰坠芾韺嵤┺k法，有序推動各地發(fā)展水權交易市場。
 

　　二、市場進展
 

　　2022年8月發(fā)布的《關于推進用水權改革的指導意見》對2023年用水權交易市場發(fā)展起到了較大推動作用，具體表現(xiàn)為成交水量、成交金額和成交筆數(shù)均呈上漲趨勢。根據(jù)中國水權交易所數(shù)據(jù)，2023年，用水權交易總體成交水量為5.39億m3，較2022年增加2.89億m3，同比上漲115.4%；總體成交金額為1.42億元，較2022年增加5838.70萬元，同比上漲69.8%；總體成交筆數(shù)為5760筆，較2022年增加2253筆，同比上漲64.2%。在交易量增長的同時，用水權交易總體平均成交單價呈現(xiàn)下降趨勢。
 

圖2 2016-2023年用水權市場總體成交量（億m3）和成交筆數(shù)（筆）
 數(shù)據(jù)來源：中國水權交易所
 

　　從成交量看，2023年區(qū)域水權交易量、取水權交易量和灌溉用水戶水權交易量三者占比為38.9%：42.8%：18.3%，2022年這一比例為43.8%：50.6%：5.6%，相比于2022年，區(qū)域水權交易量和取水權交易量占比均呈下降，灌溉用水戶水權交易量占比則有了較大的提升，但仍保持著取水權交易量占比最大、區(qū)域水權交易量占比次之、灌溉用水戶水權交易量占比最小的結構。
 

　　2023年，取水權交易量、區(qū)域水權交易量和灌溉用水戶水權交易量分別為2.31億m3、2.10億m3和0.99億m3。相比于2022年，三者交易量增幅分別為82.3%、91.3%和601.8%，由此可見，三種類型用水權交易需求均在增加，尤其是灌溉用水戶水權交易量需求增長明顯，這可能與各地加強推進灌溉用水戶水權交易有關。
 

圖3 2016-2023年用水權成交量結構分布（萬m3）
 數(shù)據(jù)來源：中國水權交易所
 

　　從成交金額看，2023年區(qū)域水權交易成交金額、取水權交易成交金額和灌溉用水戶水權交易成交金額分別為9365.09萬元、3989.39萬元和843.97萬元，同比分別增長158.5%、-10.3%和192.7%。從結構來看，三類產品成交金額占比由2022年的43.3%：53.2%：3.4%調整為2023年的66.0%：28.1%：5.9%，區(qū)域水權和取水權成交金額占比有較大變動，主要原因在于兩者平均成交單價變化較大。2023年區(qū)域水權交易平均成交單價同比上升35.2%，從0.33元/m3上漲至0.45元/m3，取水權交易平均成交單價同比下降50.8%，從0.35元/m3降低至0.17元/m3。此外，2023年灌溉用水戶水權交易成交金額同比增長192.7%，平均成交單價從0.21元/m3降低至0.09元/m3，平均成交單價降幅明顯。
 

圖4 2019-2023年用水權成交金額（萬元）和平均成交單價（元/m3）情況
 數(shù)據(jù)來源：中國水權交易所
 

　　
 

　　從成交筆數(shù)看，2023年區(qū)域水權交易成交筆數(shù)、取水權交易成交筆數(shù)和灌溉用水戶水權交易成交筆數(shù)分別為12筆、626筆和5122筆，總體成交筆數(shù)大幅增加主要得益于取水權交易和灌溉用水戶交易成交筆數(shù)的提升，兩者同比增長分別286.4%和53.4%。其中，區(qū)域水權交易成交筆數(shù)、成交量、平均成交單價均呈現(xiàn)上漲趨勢；灌溉用水戶交易成交筆數(shù)的提升使其成交量大幅增加，從而使其在平均成交單價下降的情況下還保持成交金額的大幅增長。此外，2022-2023年，區(qū)域水權交易和取水權交易成交月份均集中在12月，成交筆數(shù)均超過50%，而灌溉用水戶交易成交筆數(shù)主要集中在4月、5月、6月、10月和12月，這5個月成交筆數(shù)占全年總和超過60%，其中6月成交筆數(shù)兩年均最高，約為20%，表明6月農業(yè)灌溉用水需求量增多，與農業(yè)生產灌溉周期基本保持一致。
 

圖5 2016-2023年用水權交易成交筆數(shù)（筆）
 數(shù)據(jù)來源：中國水權交易所
 

　　
 

　　分省市看，2023年山東的成交量、成交金額和成交筆數(shù)均居首位，分別為1.23億m3、5282萬元、2002筆，平均成交均價為0.43元/m3，這一成績與山東省在全省范圍內推廣用水權交易實踐，積極培育用水權交易市場有關。除山東外，成交量超過0.5億m3的省市有3個，依次為甘肅(0.92億m3)、浙江(0.53億m3)、江蘇(0.52億m3)；成交金額超過1000萬元的省市包括浙江(2515萬元)、四川(2386萬元)、寧夏(1800萬元)；成交筆數(shù)緊隨其后的3名分別為山西(1608筆)、湖北(949筆)、甘肅(598筆)。
 

　　
 

圖7 2022-2023年各省市已有用水權交易的成交筆數(shù)情況（筆）
 數(shù)據(jù)來源：中國水權交易所
 
 

　　三、發(fā)展建議
 

　　（一）加快推進各類型用水權確權
 

　　用水權確權是用水權交易、金融產品創(chuàng)新和風險管理的基礎，目前我國用水權制度建設在明晰權屬方面取得了積極進展，但是仍存在取水許可管理不規(guī)范、現(xiàn)行法規(guī)下取水權權利內容不明確等現(xiàn)象。我國可從法律層面對用水權交易進行概念界定和完善，確定各類型用水權交易覆蓋的范圍，并完善取水許可管理制度。此外，各地應明確當?shù)赜盟F(xiàn)狀、用水許可證現(xiàn)狀、核定取用水量等內容，加快推進用水權初始分配和各類型用水權確權工作，為流域間、地區(qū)間、行業(yè)間、用水戶間開展多種形式的用水權交易奠定基礎，從而推動用水權交易市場的發(fā)展。
 

　　（二）完善用水權定價機制
 

　　2020年以來用水權總體成交單價呈現(xiàn)下降趨勢，2023年平均成交單價相比于2020年下跌超過60%，而灌溉用水戶交易平均成交單價更是低至0.09元/m3，遠低于各地居民用水與工業(yè)用水價格。用水權總體平均成交單價過低，不利于提高水資源利用效率，無法有效激勵取用水戶通過調整產品和產業(yè)結構、改革工藝等措施節(jié)約水資源，以及不利于激發(fā)灌溉用水戶節(jié)水的積極性，無法發(fā)揮價格的杠桿作用。建議地方政府基于當?shù)赜盟畽嗍袌龅陌l(fā)展程度以及用水總量和強度控制等限制指標明確當?shù)厮Y源價值，完善三種類型用水權的定價機制，推進用水權市場化交易。
 

　　（三）創(chuàng)新用水權金融產品
 

　　從已有的用水權融資產品種類看，用水權質押貸款為主導方式，其他類型的用水權金融產品寥寥無幾，金融產品較為單一。建議金融機構加強與當?shù)毓I(yè)企業(yè)或農業(yè)企業(yè)等主體合作，開發(fā)多樣化的用水權交易金融產品，例如融資租賃業(yè)務，工業(yè)企業(yè)可通過購買節(jié)水設備(如消霧節(jié)水冷卻塔)從而節(jié)約的水量形成取水權，通過取水權交易獲得的收益作為融資租賃業(yè)務的還款來源之一；或者，可通過創(chuàng)新債券結構為相關主體進行多樣化融資，例如將取水權交易獲得的收益與債券條款(如票面利率)相掛鉤，通過用水權金融產品創(chuàng)新推動更多工業(yè)企業(yè)開展節(jié)水措施，推動水資源節(jié)約保護和開發(fā)利用。
 

　　原標題：IIGF觀點 | 胡曉玲、劉慧心：2023年我國用水權交易市場進展情況和發(fā)展建議