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PPP已經(jīng)很久沒有這樣火了。2023年以來，各地的PPP項目基本停擺，財政部PPP中心項目庫暫停入庫，很多已定招標(biāo)時間表的PPP項目也陷入僵局，社會各方都在密切關(guān)注著PPP政策的下一步動向。
如今，靴子落地。11月8日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了國家發(fā)改委、財政部《關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導(dǎo)意見》的通知（國辦函〔2023〕115號）（下稱《指導(dǎo)意見》），對PPP工作的下一步規(guī)范提出明確指導(dǎo)意見。
《指導(dǎo)意見》的最大亮點，是針對前一階段PPP工作暴露出來的問題給出了新的“藥方”。例如，針對地方政府隱性債務(wù)高企的現(xiàn)象，《指導(dǎo)意見》規(guī)定，要聚焦使用者付費項目，明確收費渠道和方式，不能因為采用PPP模式額外新增地方財政未來支出責(zé)任。
而針對PPP實施過程中走樣，參與主體由民企逐漸演變?yōu)閲?、央企為主的現(xiàn)象，《指導(dǎo)意見》也規(guī)定，要堅持初衷、回歸本源，最大程度鼓勵民營企業(yè)參與PPP項目。
像是垃圾固廢處理和垃圾焚燒發(fā)電項目這樣市場化程度較高、公共屬性較弱的項目，應(yīng)由民營企業(yè)獨資或控股；而像污水處理、污水管網(wǎng)這樣公共屬性較強的項目，民營企業(yè)股權(quán)占比原則上也不低于35%。
1 政策“打補丁” 首次明確發(fā)改委牽頭承擔(dān)PPP管理責(zé)任
首先，國家發(fā)改委、財政部為何聯(lián)手出臺這次的《指導(dǎo)意見》？很大程度上是為了解決之前實踐當(dāng)中遇到的問題。
一上來，《指導(dǎo)意見》就開門見山地指出，政府和社會資本合作(PPP)實施近十年來，一定程度上起到了改善公共服務(wù)、拉動有效投資的作用，但在實踐中也出現(xiàn)了一些亟待解決的問題。
因此，為了貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署，進一步深化基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革，切實激發(fā)民間投資活力，現(xiàn)就規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制提出如下指導(dǎo)意見。
E20研究院也發(fā)文指出，在過去一段時間的PPP實施中，出現(xiàn)了大規(guī)模純政府付費項目所帶來的地方政府隱債高企和重工程輕運營問題、‚民營企業(yè)參與意愿和參與度大幅下降的問題，以及PFI財務(wù)性管控思維泛化對原本成熟特許經(jīng)營模式的“傷害”問題。這些問題，正是本次《指導(dǎo)意見》試圖解決的一些問題。
不過，在E20研究院看來，這次的《指導(dǎo)意見》還不能算是對特許經(jīng)營制度的一次全面升級，而是為了應(yīng)對PPP政策空窗期，出臺的以針對性、彌補性和操作性為主的“補丁”文件。對于一些長期性問題，如價費機制等，這次的《指導(dǎo)意見》還是沒有全面理順。
相比之前，這次《指導(dǎo)意見》的一個重要變化，就是首次明確PPP工作的主管部門。
眾所周知，之前PPP模式主要是由國家發(fā)改委和財政部兩大部門牽頭，但其中存在分工不明晰等問題。為此，2016年7月國務(wù)院常務(wù)會議曾經(jīng)厘清了相關(guān)部門在PPP領(lǐng)域分工職責(zé)，財政部門統(tǒng)籌負責(zé)在公共服務(wù)領(lǐng)域的PPP改革工作，國家發(fā)改委則統(tǒng)籌負責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的PPP推進工作。
不過，在實踐當(dāng)中，PPP管理仍存在一些職責(zé)不清晰等問題。為此，此次《指導(dǎo)意見》明確提出，要明確管理責(zé)任分工，由國家發(fā)改委牽頭做好特許經(jīng)營模式推進工作，切實加強政策指導(dǎo)。
此外，地方各級人民政府也要切實負起主體責(zé)任，規(guī)范推進本級政府事權(quán)范圍內(nèi)的特許經(jīng)營項目。地方各級人民政府可依法依規(guī)授權(quán)有關(guān)行業(yè)主管部門、事業(yè)單位等，作為特許經(jīng)營項目實施機構(gòu)(以下簡稱項目實施機構(gòu))，負責(zé)特許經(jīng)營方案編制、特許經(jīng)營者選擇、特許經(jīng)營協(xié)議簽訂、項目實施監(jiān)管、合作期滿移交接收等工作。地方各級發(fā)展改革部門則要發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)作用，嚴格把關(guān)項目特許經(jīng)營方案等有關(guān)內(nèi)容，依法依規(guī)履行項目審批、核準(zhǔn)或備案職責(zé)。
財政方面，各級財政部門的職責(zé)是：嚴格執(zhí)行預(yù)算管理制度，加強地方政府債務(wù)管理，加大財會監(jiān)督力度，嚴肅財經(jīng)紀律。
總之，《指導(dǎo)意見》首次明確了由國家發(fā)改委牽頭承擔(dān)政府和社會資本合作管理責(zé)任，地方各級人民政府承擔(dān)主體責(zé)任，地方各級發(fā)改部門管項目，財政部門管預(yù)算。這樣一來，有助于解決之前分工不明確、職責(zé)不清晰的問題，理順PPP模式的工作機制。
2 聚焦“使用者付費” 防止新增隱性債務(wù)
除了首次明確由發(fā)改委牽頭承擔(dān)PPP管理責(zé)任，《指導(dǎo)意見》還針對前一階段PPP工作暴露的問題給出新的“藥方”。
其中之一，就是地方政府隱性債務(wù)問題。
在這方面，《指導(dǎo)意見》明確規(guī)定：PPP項目應(yīng)聚焦使用者付費項目，明確收費渠道和方式，項目經(jīng)營收入能夠覆蓋建設(shè)投資和運營成本、具備一定投資回報，不因采用政府和社會資本合作模式額外新增地方財政未來支出責(zé)任。
政府可在嚴防新增地方政府隱性債務(wù)、符合法律法規(guī)和有關(guān)政策規(guī)定要求的前提下，按照一視同仁的原則，在項目建設(shè)期對使用者付費項目給予政府投資支持；政府付費只能按規(guī)定補貼運營、不能補貼建設(shè)成本。
除此之外，不得通過可行性缺口補助、承諾保底收益率、可用性付費等任何方式，使用財政資金彌補項目建設(shè)和運營成本。
多位專家認為，《指導(dǎo)意見》之所以將回報機制聚焦于“使用者付費”上，一大目的就是為了防止新增隱性債務(wù)。
清華大學(xué)投融資政策研究中心首席專家王守清表示，PPP新機制可以直接減少地方政府不顧財力亂上政府付費的PPP項目，造成隱性債務(wù)、代際不公平和不可持續(xù)。也可以減小社會資本特別是央國企工程公司“投資是假，承包是真”、更想拿項目而不太關(guān)心地方政府財力和可持續(xù)性等問題。
“總而言之，PPP新機制有利于倒逼地方政府、社會資本、金融機構(gòu)和咨詢機構(gòu)等更關(guān)注PPP項目的市場需求、現(xiàn)金流和可持續(xù)性。”王守清說。
不過，這一規(guī)定也有可能對環(huán)保項目造成“誤傷”。E20研究院認為，如果嚴格按照文件指導(dǎo)思想，未收取垃圾處理費的地區(qū)所涉及固廢處理項目將不能采用PPP模式。再比如污水管網(wǎng)項目，根據(jù)文件要求，實際上也是不能操作的。
“文件整體思想還是希望能降負債，排除隱形債務(wù)風(fēng)險，但如此以來會對需要市場化建設(shè)焚燒廠等固廢處理設(shè)施的實際需求形成誤傷。”E20研究院表示。
因此，E20研究院推測，新規(guī)中的這一要求在地方政府實際操作中可能難以真正落實。
3 優(yōu)先選擇民營企業(yè)參與 固廢處理項目應(yīng)由民企獨資或控股
此次PPP新機制要解決的第二大問題，就是“民營企業(yè)參與度低”的問題。眾所周知，PPP中的第二個“P”指的就是“Private”(私人資本)。但在以往的實踐中，由于融資成本的巨大差異，導(dǎo)致民營企業(yè)對PPP的參與度大幅降低，PPP很大程度上演變成了以大型國企、央企為主的游戲。
為此，本次《指導(dǎo)意見》明確要求：要堅持初衷、回歸本源，最大程度鼓勵民營企業(yè)參與政府和社會資本合作新建(含改擴建)項目，制定《支持民營企業(yè)參與的特許經(jīng)營新建(含改擴建)項目清單(2023年版)》(以下簡稱清單，見附件)并動態(tài)調(diào)整。
市場化程度較高、公共屬性較弱的項目，應(yīng)由民營企業(yè)獨資或控股；關(guān)系國計民生、公共屬性較強的項目，民營企業(yè)股權(quán)占比原則上不低于35%；少數(shù)涉及國家安全、公共屬性強且具有自然壟斷屬性的項目，應(yīng)積極創(chuàng)造條件、支持民營企業(yè)參與。
對清單所列領(lǐng)域以外的政府和社會資本合作項目，可積極鼓勵民營企業(yè)參與。外商投資企業(yè)參與政府和社會資本合作項目按照外商投資管理有關(guān)要求并參照上述規(guī)定執(zhí)行。
參考附件《支持民營企業(yè)參與的特許經(jīng)營新建(含改擴建)項目清單(2023年版)》，對于環(huán)保產(chǎn)業(yè)來講，垃圾固廢處理和垃圾焚燒發(fā)電項目屬于“應(yīng)由民營企業(yè)獨資或控股的項目”，而污水處理項目、污水管網(wǎng)項目則屬于“民營企業(yè)股權(quán)占比原則上不低于35%的項目”。
“優(yōu)先選擇民營企業(yè)參與，符合PPP的本意和國際慣例。”王守清說，“PPP新機制根據(jù)不同項目特點，提出三類項目動態(tài)清單，給民營企業(yè)留下了較大的項目空間，有利于民營企業(yè)的發(fā)展。”
不過，他也指出，由于民企過去幾年投資PPP失敗較多，興趣和信心降低，加上融資難、融資成本高等問題還沒有得到完全解決。地方政府出于對民企各方面的擔(dān)心，以及害怕自己擔(dān)責(zé)等原因，仍然偏好選擇央企，所以目前還不能過高期望民企會像2014年那樣“蜂擁而上”。
同時，PPP新機制雖然對民企的政策激勵最大，但央企還有存在很多項目機會的。而一些地方國企的角色則可能有點微妙，在政策紅利上不如民企，在實力上不如央企，所以迫切需要挖掘市場潛力，切實搞好項目運營。
E20研究院認為，對于市政污水、市政供水項目來講，《指導(dǎo)意見》要求民營企業(yè)股權(quán)占比原則上不低于35%，這一政策為具有投資能力的、且具有技術(shù)及裝備優(yōu)勢的上市民營企業(yè)帶來利好，激活民企或外資的市場活力。
不過，“民營企業(yè)股權(quán)占比原則上不低于35%的項目”是否意味著以后新建城鎮(zhèn)供水項目市場化都必須有民營企業(yè)參與，且占股不低于35%？在E20研究院看來，這一規(guī)定應(yīng)該被理解為“最大程度的鼓勵”，而不是“必須”。由于供水的特殊性，這樣的要求在落地上還是具有相當(dāng)難度的。
此外，在固廢處理領(lǐng)域，全面強制由民營控股，也與當(dāng)前市場狀況產(chǎn)生了一定的偏離，在實操性上有著相當(dāng)大的難度。
E20研究院表示，生活垃圾焚燒市場目前優(yōu)質(zhì)項目趨于飽和，新建項目增速明顯放緩，市場下沉到縣域或偏遠地區(qū)，支付能力較差，更需要國企、央企承擔(dān)起責(zé)任來。在此情況下，過度鼓勵民營控股，未必有利于行業(yè)發(fā)展。
原標(biāo)題：PPP新機制發(fā)布，垃圾固廢項目應(yīng)由民企獨資或控股！
