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自2010年我國集中開展“打擊地溝油”“保障食品安全”行動起，餐廚垃圾處理行業(yè)在過去十余年得到了快速發(fā)展，截至2022年底，我國餐廚垃圾處理規(guī)模達到8.1萬噸/日。伴隨著全球雙碳進程的持續(xù)推進，尤其歐盟碳政策的不斷收緊，生物柴油和航空燃油憑借其良好的可再生性及減排效應，成為交通領域能源轉型的重要關注方向。而餐廚油脂作為生物柴油的制備原料，在雙倍減碳積分的政策紅利下，市場熱度持續(xù)高漲，已然成為餐廚垃圾行業(yè)重要的盈利支點。
在此背景下，近日圍繞餐廚垃圾油脂回收的風波不斷，從甘肅蘭州餐廚垃圾壟斷案到四川南充餐廚垃圾特許經(jīng)營企業(yè)和火鍋店“網(wǎng)上開戰(zhàn)”，餐飲企業(yè)、餐廚垃圾處置特許經(jīng)營企業(yè)、油脂回收企業(yè)和政府多方主體的利益沖突引起行業(yè)關注。政府管理之殤，制度建設之困，企業(yè)經(jīng)營之痛漸次浮現(xiàn)，行業(yè)亟需深度的思考和探討，以推動其健康可持續(xù)發(fā)展。為此，E20環(huán)境平臺籌備餐廚垃圾處理行業(yè)專題沙龍，特邀有頂層思考、有實戰(zhàn)經(jīng)驗的有機固廢行業(yè)專家、行業(yè)法律專家、領軍企業(yè)決策者共聚北京，碰撞頂層設計想法，駐足思考特許經(jīng)營，共建產(chǎn)業(yè)健康格局。
01 行業(yè)背景
本次沙龍議題圍繞近期兩起典型餐廚案例展開。
案例A：
政府：對餐廚處理特許經(jīng)營企業(yè)“0補貼”，無處置費，無收運費；
餐廚特許經(jīng)營處理企業(yè)：低價回收餐廚油脂，拖欠支付；
外地持證油脂收運企業(yè)：市場競爭獲取餐廚油脂；
餐飲企業(yè)：因將餐廚油脂售予油脂收運企業(yè)，而被特許經(jīng)營企業(yè)控訴。
案例B：
餐廚特許經(jīng)營處理企業(yè)簽特許經(jīng)營權時無餐廚油脂收運處置能力，故政府另與油脂收運企業(yè)簽署油脂收運處置合同。合同到期后，政府要求區(qū)縣項目必須與該餐廚特許經(jīng)營處理企業(yè)簽署廢棄油脂收運處置合同，并強力限制油脂收運企業(yè)進入市場，觸發(fā)壟斷訴訟。
案例A于6月初發(fā)生，一經(jīng)曝光即引發(fā)了行業(yè)內極大反響和廣泛討論，在本次沙龍上，諸多企業(yè)也紛紛反映，“0補貼”現(xiàn)象在行業(yè)內并非罕見，在地方政府財政普遍承壓的大環(huán)境下，“低價談判”已成為餐廚垃圾處理企業(yè)拿下餐廚特許經(jīng)營項目的慣用手段，餐廚企業(yè)更是將項目收益與油脂收入深度綁定，奈何在油脂市場持續(xù)升溫的當下，其他合法的油脂收運主體難免也要進來分一杯羹。面對市場主體的競爭，原有的“特許經(jīng)營”框架的控制力似乎愈發(fā)微弱。那么在這一背景下，政府作為權力者，是否應該在協(xié)調各市場主體中有所作為？在動態(tài)變化的餐廚市場中，我們又該如何用好“特許經(jīng)營”這一古老而經(jīng)典的機制？
針對以上問題，各與會專家紛紛建言獻策，初步形成以下思考：
02 餐廚垃圾本質之辨
餐廚垃圾到底指什么？京都律師事務所高級合伙人劉敬霞表示，根據(jù)對各省市餐廚垃圾管理辦法的不完全統(tǒng)計，餐廚垃圾基本可定義為：從事餐飲服務、集體用餐配送等活動的單位和個人，在餐飲服務過程中產(chǎn)生的食物殘渣、食物加工廢料等一般餐廚垃圾和不符合食品安全標準的廢棄食用油脂。總體來看，餐廚垃圾在定義上爭議不大，將餐廚垃圾按照成分分為一般餐廚垃圾和廢棄油脂基本成為行業(yè)共識。
但從本質上看，餐廚垃圾中的這兩類組分又存在明顯區(qū)別。從目前的現(xiàn)實情況看，一般餐廚垃圾由于價值較低，更符合“垃圾”的屬性，其處理處置基本落入政府公共服務范疇內；而餐廚油脂由于價值較高，在很早的時候便受到市場的青睞，也因此催生了“地溝油重回餐桌”等黑色產(chǎn)業(yè)鏈，如今隨著生物柴油在全球市場上受到熱捧，餐廚油脂價格不斷趨高，其“商品”屬性愈發(fā)明顯，既然是“商品”，就難免有爭搶，難免存在利益碰撞。這是人性逐利的基本規(guī)律，若一味采用強制性的行政手段，而未能保證相關市場主體的基本利益，最終結果必然是多敗俱傷。
因此，意識到餐廚中的易腐垃圾和油脂的本質之別，尊重并理解市場，是政府在制定相關政策時的必要前提。
03 餐廚垃圾管理模式思考
而在具體的政策制定上，各地方亦應該根據(jù)其實際的管理水平、財力水平，具體問題具體分析。綜合各省市在餐廚垃圾管理上的相關實踐，德勤(中國)全球基礎設施業(yè)務中心合伙人李煒認為，我國餐廚垃圾管理模式大概可分為兩類：強政府性、一般政府性。
強政府性典型如寧波，政府在餐廚垃圾收運處理上具有絕對的話語權，通過將一般餐廚垃圾和餐廚油脂全部打包納入特許經(jīng)營范疇，實現(xiàn)政府的統(tǒng)籌管理。在這一體系下，餐廚垃圾產(chǎn)生者、收運方、處理方均直接與政府結算，而彼此間不發(fā)生利益關系，避免了大量可能的沖突或扯皮。與此同時，其建立了相對靈活的價格調整機制，根據(jù)油脂市場價格的波動適時調整各方的結算費用，最大程度上平衡各方利益。
寧波市用自己的實踐為我國餐廚垃圾管理提供了典型樣本，打造出餐廚管理的“理想狀態(tài)”，但對于大多數(shù)城市而言，卻是“可望不可即”。
——“寧波模式”的實現(xiàn)有其“天時地利人和”：
(1)政府認知超前，對公共服務和市場有著相當深刻的理解。寧波市發(fā)改、財政等部門曾就餐廚垃圾管理、價費機制等進行專題調研，塑造了其相當科學合理的管理理念。
(2)財力充足，為管理提供了硬件支撐。在餐廚收運的統(tǒng)籌管理中，統(tǒng)一化的收運裝備和網(wǎng)絡收運體系的投入大大降低了監(jiān)管難度，但也意味著更多的財政投入。
(3)行政能力和行政效率突出。在實現(xiàn)部門統(tǒng)一認知的前提下，街道辦事處、商務部門、城管部門等高效聯(lián)動，大大降低了部門間溝通阻力。
因此從這一角度看，“寧波模式”并非現(xiàn)在行業(yè)的平均水平，也不是整體的主流?？梢越梃b，但無法復制。
而現(xiàn)實情況中，大部分城市其實屬于“一般政府型”，最甚者既沒有能力也沒有財力從行政層面統(tǒng)籌各市場主體。在這種情況下，厘清一般餐廚垃圾和油脂的本質差異并實現(xiàn)分別管理就顯得格外重要。對于“商品”屬性的餐廚油脂而言，要允許足夠的市場自由度，允許餐廚油脂產(chǎn)生者和油脂收運商的直接交易行為，遵循“價高者得”的交易規(guī)則。在這一考慮下，通過設定市場統(tǒng)一指導價保障油脂產(chǎn)生者利益不受損，但相應地，出于監(jiān)管的需要，通過指定收運商對油脂去向形成一定控制，防止油脂落入不法途徑。而對于隸屬“公共服務”的一般餐廚垃圾而言，延續(xù)特許經(jīng)營模式，在提供處理企業(yè)一定壟斷權的同時保證其收益的相對穩(wěn)定性，仍然是當下相對合理的方式。
反觀“案例A”，不管是政府、還是企業(yè)，都未能在一般餐廚垃圾和油脂的本質差別上形成足夠認知，企圖將公共服務的壟斷權施于商業(yè)性極強的油脂交易中，違背市場規(guī)律，其實際效力必然微弱。“0補貼”源于二者的盲目混淆，卻也終因盲目混淆而作繭自縛、兩敗俱傷。
進一步看，“補貼”一詞是否足夠妥當？“補貼”一詞在釋義中為福利性收入，對于產(chǎn)業(yè)發(fā)展來說，多有在其起步之初通過資金扶持實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)規(guī)模擴大，而當產(chǎn)業(yè)發(fā)展到一定程度，即可逐步退出。從早年的光伏、風電，到如今的焚燒發(fā)電補貼退坡，無一例外。但這里的“0補貼”實際代表餐廚垃圾收運費和處理費，是企業(yè)正當?shù)倪\營服務回報，均應列入財政預算。這部分費用本就屬于政府的公共服務支出責任，不應該被有意漠視，更不應借著油脂收入的外衣模糊其實質，到最后變成”油脂回收利用商”順帶“處理餐廚垃圾”，這無疑是本末倒置。
而從現(xiàn)實情況看，在整體經(jīng)濟下行、地方財政乏力的背景下，地方政府對支付餐廚處理費普遍感到壓力，通過將利潤較高的油脂部分交由餐廚處理企業(yè)做的行為可以理解，但要注意方式方法，并協(xié)調好各市場主體的利益。在頂層設計時對油脂收運主體進行數(shù)量或條件上的限制，在不損失政府自身公信力的同時合理分配各主體的經(jīng)營活動范圍，最大程度上保證“相安無事”。在這一問題上，案例B確有平衡餐廚處理企業(yè)整體利益之意，但執(zhí)行手段過于粗暴，實際效果并不好。
在餐廚行業(yè)趨于復雜的當下，政府的行政能力、管理理念均面臨著越來越大的考驗，理解“人性”、權衡“人”之間的利益關系，成為政府需要持續(xù)思考的命題，道阻且長，需久久為功。而在這一過程中，立足地方具體實際，選擇適合的管理模式就顯得格外重要。削足適履斷不可行，缺乏實操性的頂層設計落地后，必然是一紙空文，造成兩敗俱傷，政府公信力下降，企業(yè)利益同樣得不到保證。
04 特許經(jīng)營制度改革思考
伴隨PPP停擺，特許經(jīng)營模式在未來新增市政公用事業(yè)的地位將逐漸凸顯。作為運營性項目的經(jīng)典運作模式，特許經(jīng)營本身的科學性足夠我們去深度研究和不斷提高。E20研究院執(zhí)行院長薛濤指出，“在經(jīng)歷了PPP包括疫情的擾動后，特許經(jīng)營逐漸回歸其本源，我們希望企業(yè)家們跟我們一起思考和探索，如何推特許經(jīng)營健康發(fā)展，為行業(yè)提供一個良好的制度環(huán)境。”
對于餐廚垃圾行業(yè)而言，薛濤認為“對餐廚本質的認知，是動態(tài)而非靜止，伴隨行業(yè)內企業(yè)的技術迭代，即使一般餐廚垃圾，也會在資源化程度超越一定臨界點時具備‘商品’屬性。我們需要對此有所預期，這個預期也代表著未來特許經(jīng)營的走向空間。”
而針對特許經(jīng)營的現(xiàn)有制度框架，李煒提出了幾點制度和程序建設上的建議：
一是財政監(jiān)督檢查。對政府履約情況進行定期檢查，如果沒有按約定付費，將直接寫入財政監(jiān)督檢查報告并要求政府限期整改。這一制度是原PPP中的一部分，實現(xiàn)了在體系內部對地方政府形成約束和制約，是保障特許經(jīng)營企業(yè)利益的有效手段，或許可以對其吸收轉化并和現(xiàn)有的特許經(jīng)營制度相銜接。
二是中期評估。在項目運行過程中，經(jīng)常會面臨服務邊界、服務內容、服務價格等方面的變更調整需求，包括垃圾處理量變化、提標改造導致成本增加等。目前的特許經(jīng)營文本中基本都有對調價的條文規(guī)定，但實操過程中是否能夠如期開展，通過談判與政府達成一致，目前仍然處于存疑的狀態(tài)。針對這些情況，一方面需要在法律層面明確合同修改的合法合規(guī)性，另一方面要在財稅層面暢通價格調整機制。在此前PPP的嘗試里做了一個相對較好的制度建設——中期評估，中期評估是明確要求5年必須開展，而且必須由第三方來做，通過這樣一個特定時間節(jié)點的指定性程序，可以對政府形成一定約束，以后也可以遷移內化到特許經(jīng)營的體系中。
05 結語
餐廚垃圾行業(yè)具有非常強烈的公共服務屬性，政府在行業(yè)發(fā)展過程中發(fā)揮著不可替代的重要作用，從監(jiān)管力度、到制度建設、到營商環(huán)境，均直接影響餐廚行業(yè)相關市場主體的利益。沒有了政府公管力量的制衡，僅僅靠企業(yè)卓越的技術或強大的資金實力，整個商業(yè)模式難以持久。
而在特許經(jīng)營走過的二十個年頭中，有過輝煌、有過停滯、但所幸一直在路上。通過持續(xù)的思考交流和觀點碰撞，凝聚行業(yè)內共識，在不斷完善特許經(jīng)營制度的同時，用制度的力量規(guī)范行業(yè)行為、保障企業(yè)權益、促進公共事業(yè)健康發(fā)展，將成為E20始終如一的方向。
原標題：頻現(xiàn)“0補貼”！餐廚垃圾特許經(jīng)營項目如何平衡多方利益
