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在歷次EOD項(xiàng)目試點(diǎn)，以及2022年4月發(fā)布的《生態(tài)環(huán)保金融支持項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)入庫(kù)指南(試行)》中，都有著類似于“項(xiàng)目實(shí)施必須嚴(yán)格依法依規(guī)，嚴(yán)禁新增地方政府隱性債務(wù)”的要求，地方政府隱性債是EOD項(xiàng)目開(kāi)展時(shí)的一條紅線，想將EOD作為隱性債的一個(gè)途徑具有很大的法律風(fēng)險(xiǎn)。
但是在EOD項(xiàng)目開(kāi)展中，不可避免的會(huì)出現(xiàn)政府與社會(huì)資本出資、融資的動(dòng)作，什么樣的行為會(huì)被判定為隱性債呢？如何才能規(guī)避隱性債風(fēng)險(xiǎn)？
本系列文章將深入研究隱性債，為您展開(kāi)隱性債出現(xiàn)的原因、政策態(tài)度、如何界定以及如何規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)等內(nèi)容，具體分為四篇：
隱性債的起源
隱性債的政策導(dǎo)向
隱性債的界定
EOD項(xiàng)目策劃如何規(guī)避隱性債風(fēng)險(xiǎn)
隱性債風(fēng)險(xiǎn)在項(xiàng)目運(yùn)作的過(guò)程中不可忽視，然而每個(gè)政府項(xiàng)目必然都會(huì)涉及到融資、財(cái)政資金支付，辰于的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看，已有EOD項(xiàng)目中政府資金的參與度更是達(dá)到了100%。合規(guī)的使用政府財(cái)政資金，才能保證EOD項(xiàng)目的順暢啟動(dòng)、落地。
不過(guò)EOD項(xiàng)目從試點(diǎn)到今天也只有2年多的時(shí)間，截至當(dāng)前，尚未出現(xiàn)嚴(yán)重的EOD項(xiàng)目違規(guī)舉債案例。由于EOD和PPP項(xiàng)目在監(jiān)管上具有一定的相似度，因此我們將從PPP項(xiàng)目取經(jīng)，結(jié)合EOD項(xiàng)目的政策要求，分析EOD項(xiàng)目規(guī)避隱性債風(fēng)險(xiǎn)的要點(diǎn)。
從PPP項(xiàng)目的監(jiān)管找經(jīng)驗(yàn)
PPP從2015年開(kāi)始推廣，2017年就由于產(chǎn)生隱性債問(wèn)題收緊監(jiān)管，2022年4月26日召開(kāi)的中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第十一次會(huì)議上，首次提出要“要推動(dòng)政府和社會(huì)資本合作模式規(guī)范發(fā)展、陽(yáng)光運(yùn)行”，2022年11月11日，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推動(dòng)政府和社會(huì)資本合作(PPP)規(guī)范發(fā)展、陽(yáng)光運(yùn)行的通知》(財(cái)金〔2022〕119號(hào))，全文共十四條，進(jìn)一步規(guī)范PPP模式的運(yùn)行。
總的來(lái)說(shuō)，PPP模式的監(jiān)管側(cè)重點(diǎn)從“量”到“質(zhì)”轉(zhuǎn)變，“規(guī)范”是目前監(jiān)管的核心目標(biāo)，只要項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)行就不會(huì)構(gòu)成隱性債風(fēng)險(xiǎn)。從隱性債風(fēng)險(xiǎn)的角度，“規(guī)范”的要求主要包括以下幾個(gè)方面：
把握PPP模式的適用范圍
PPP模式宗旨在于改革創(chuàng)新公共服務(wù)供給機(jī)制和投入方式，通過(guò)引入市場(chǎng)機(jī)制和資源，促進(jìn)公共服務(wù)提質(zhì)增效，不是什么項(xiàng)目都能往上靠，什么內(nèi)容都能往里裝的。
具體而言有這樣的幾條要求：屬于公共服務(wù)領(lǐng)域、需求長(zhǎng)期穩(wěn)定、回報(bào)機(jī)制清晰、收益水平合理、具有運(yùn)營(yíng)內(nèi)容。PPP模式最終的目的是要靠社會(huì)資本提供公共服務(wù)，服務(wù)內(nèi)容的公益性比較強(qiáng)，商業(yè)地產(chǎn)、招商引資這些內(nèi)容并不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，因此不能入庫(kù)。而有的項(xiàng)目只有工程建設(shè)沒(méi)有運(yùn)營(yíng)的內(nèi)容，沒(méi)有提供什么公共服務(wù)，也是禁止入庫(kù)的類型。
符合財(cái)政承受能力10%紅線約束
政策明確要求PPP項(xiàng)目要“嚴(yán)守每一年度本級(jí)全部PPP項(xiàng)目從一般公共預(yù)算列支的財(cái)政支出責(zé)任不超過(guò)當(dāng)年本級(jí)一般公共預(yù)算支出10%的紅線”，并且禁止“借用”未受益地區(qū)財(cái)政承受能力空間、不合理預(yù)測(cè)一般公共預(yù)算支出規(guī)模和增長(zhǎng)率、“報(bào)小建大”等方式來(lái)規(guī)避此項(xiàng)約束。
政府與社會(huì)資本風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)
政府與社會(huì)資本兩方就如同“男婚女配”一樣，通過(guò)緊密合作開(kāi)展PPP項(xiàng)目，兩者對(duì)PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)是共同承擔(dān)的關(guān)系，更準(zhǔn)確的說(shuō)，有的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)由社會(huì)資本承擔(dān)，有的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)由政府承擔(dān)，如果讓社會(huì)資本承擔(dān)政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，那么除非PPP項(xiàng)目有其他優(yōu)厚的條件，否則肯定是無(wú)人問(wèn)津；反過(guò)來(lái)，如果政府承擔(dān)了一些不應(yīng)當(dāng)政府承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，這個(gè)項(xiàng)目定然有貓膩，大概率是政府有求于社會(huì)資本，通過(guò)PPP項(xiàng)目來(lái)舉債了。
在政策禁止的幾類明確的隱性債中，基本都可以歸結(jié)為風(fēng)險(xiǎn)的不合理分擔(dān)——約定由政府方或政府方出資代表向社會(huì)資本方回購(gòu)?fù)顿Y本金、承諾固定回報(bào)、保障最低收益、承擔(dān)社會(huì)資本方投資本金損失、承擔(dān)項(xiàng)目融資償還責(zé)任以及以其他名股實(shí)債方式。這些基本都是通過(guò)條款方式讓政府幫助社會(huì)資本規(guī)避項(xiàng)目收益風(fēng)險(xiǎn)，或者幫助社會(huì)資本收回資本金等，顯然本質(zhì)上兩者只是債權(quán)交易，政府拿錢，社會(huì)資本賺利息。
關(guān)于什么是“社會(huì)資本”，《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作(PPP)示范項(xiàng)目規(guī)范管理的通知》(財(cái)金〔2018〕54號(hào))說(shuō)得很清楚：“國(guó)有企業(yè)或地方政府融資平臺(tái)公司不得代表政府方簽署PPP項(xiàng)目合同，地方政府融資平臺(tái)公司不得作為社會(huì)資本方”，2022年11月發(fā)布的119號(hào)文再次明確“地方財(cái)政部門應(yīng)會(huì)同有關(guān)方面加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目社會(huì)資本方資質(zhì)的穿透管理，防止內(nèi)幕交易、關(guān)聯(lián)交易，防止政企權(quán)責(zé)不清和地方保護(hù)主義”，PPP項(xiàng)目不能成為搞“自我循環(huán)”、虛增財(cái)政收入支出的途徑。
回報(bào)與績(jī)效關(guān)聯(lián)
在PPP項(xiàng)目中，社會(huì)資本提供公共服務(wù)，政府對(duì)社會(huì)資本提供的服務(wù)質(zhì)量是有監(jiān)管責(zé)任的，企業(yè)所獲支付必須與按合同規(guī)定的產(chǎn)出要求/指標(biāo)所進(jìn)行的績(jī)效評(píng)估結(jié)果關(guān)聯(lián)，回報(bào)取決于競(jìng)爭(zhēng)與自身效率。
不合規(guī)的PPP項(xiàng)目目的不完全是為了提供公共服務(wù)，往往會(huì)弱化績(jī)效評(píng)價(jià)，或者績(jī)效評(píng)價(jià)與付費(fèi)多寡沒(méi)有必然聯(lián)系。政策已經(jīng)明確禁止了這些情形下入PPP庫(kù)：通過(guò)政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助方式獲得回報(bào)，但未建立與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制的；政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助在項(xiàng)目合作期內(nèi)未連續(xù)、平滑支付，導(dǎo)致某一時(shí)期內(nèi)財(cái)政支出壓力激增的；項(xiàng)目建設(shè)成本不參與績(jī)效考核，或?qū)嶋H與績(jī)效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責(zé)任的項(xiàng)目。
EOD項(xiàng)目策劃要點(diǎn)分析
從PPP的監(jiān)管中可以看到，合規(guī)的PPP項(xiàng)目必然有著合理合規(guī)的出發(fā)點(diǎn)(在提高效率低前提下，提供更好的公共服務(wù))，合規(guī)的采購(gòu)程序，合規(guī)的履約過(guò)程，EOD項(xiàng)目也是如此。
把握EOD的初衷
EOD，生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)模式，顧名思義，要實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境環(huán)保和產(chǎn)業(yè)發(fā)展相輔相成共同發(fā)展的目的，將生態(tài)環(huán)境治理帶來(lái)的價(jià)值內(nèi)部化，推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)。
掌握了EOD項(xiàng)目開(kāi)展的初衷，就能掌握什么樣的項(xiàng)目更受歡迎(入庫(kù)的概率更高)：
1、生態(tài)環(huán)境治理的效果要突出，換句話說(shuō)，如果項(xiàng)目是為了解決比較嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的話，那么項(xiàng)目開(kāi)展的必要性和緊迫性也就更強(qiáng)，入庫(kù)的概率就更高。如果項(xiàng)目不太有生態(tài)環(huán)境治理的需求，那么也就更難與EOD模式扯上關(guān)系了。
2、生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)之間具有融合互補(bǔ)的特性。EOD項(xiàng)目定然會(huì)包含生態(tài)環(huán)境治理的內(nèi)容和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入開(kāi)發(fā)的內(nèi)容，兩者不是簡(jiǎn)單的相加關(guān)系，而是要實(shí)現(xiàn)1+1>2的效果。換句話說(shuō)，生態(tài)環(huán)境治理的外部性價(jià)值，要通過(guò)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)更好更快點(diǎn)發(fā)展轉(zhuǎn)換為內(nèi)部性，這是綠水青山轉(zhuǎn)換成金山銀山的過(guò)程，最終減少政府在生態(tài)環(huán)境保護(hù)上的投資。當(dāng)然，產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)的過(guò)程也必須保證生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。生態(tài)環(huán)境部明確的三條選取關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的原則，分別是契合當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際、生態(tài)環(huán)境關(guān)聯(lián)度高、項(xiàng)目收益能力強(qiáng)，在項(xiàng)目策劃中應(yīng)當(dāng)深入融會(huì)貫通。與PPP項(xiàng)目一樣，EOD項(xiàng)目也不是什么都能往里面裝的。
項(xiàng)目落地過(guò)程合法合規(guī)
EOD項(xiàng)目開(kāi)展并不是另外開(kāi)一條捷徑，現(xiàn)行的關(guān)于政府采購(gòu)、政府投資、土地等政策均要嚴(yán)格遵守。如果項(xiàng)目采用PPP模式推進(jìn)，那么需要完成入庫(kù)工作，滿足PPP項(xiàng)目入庫(kù)的各項(xiàng)要求。
值得注意的是，EOD項(xiàng)目并不全都是政府投資項(xiàng)目，也可以是企業(yè)投資項(xiàng)目，但是為了實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)發(fā)展有效融合，EOD項(xiàng)目要求必須是一個(gè)市場(chǎng)主體統(tǒng)籌實(shí)施，兩只手一起抓，建設(shè)運(yùn)維一體化實(shí)施。
完善的項(xiàng)目履約監(jiān)管機(jī)制
EOD與PPP一樣，都要求加強(qiáng)績(jī)效考核和履約管理，比較特殊的一點(diǎn)是，EOD項(xiàng)目的一個(gè)主要目的是進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理，拿其他產(chǎn)業(yè)的收益來(lái)反哺生態(tài)環(huán)境治理，減少政府在生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理上的資金投入，所以政府方更加在意的是EOD項(xiàng)目實(shí)施主體在生態(tài)環(huán)境治理上的成效。生態(tài)環(huán)境部也明確，EOD項(xiàng)目要明確生態(tài)環(huán)境治理成效要求，建立健全績(jī)效評(píng)價(jià)及考核機(jī)制。而至于其他關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展情況，在政府允許的范圍合法開(kāi)展即可，實(shí)施主體需要承擔(dān)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)不佳的收益風(fēng)險(xiǎn)，政府也不會(huì)過(guò)多的對(duì)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)提出考核要求。
總結(jié)的來(lái)說(shuō)，EOD項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)通過(guò)項(xiàng)目策劃，努力實(shí)現(xiàn)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)收益能夠覆蓋生態(tài)環(huán)境治理成本，盡量減少政府資金的投入，才能從根本上規(guī)避隱性債的風(fēng)險(xiǎn)，如果不能實(shí)現(xiàn)，也要遵守現(xiàn)行法律法規(guī)，規(guī)范操作，健全項(xiàng)目各項(xiàng)機(jī)制。
原標(biāo)題：EOD項(xiàng)目紅線之隱性債系列四：EOD項(xiàng)目策劃如何規(guī)避隱性債風(fēng)險(xiǎn)
