2022年11月14日，在埃及舉行的COP27沙姆沙伊赫氣候變化大會上，來自非洲、亞洲、太平洋和拉丁美洲的58個氣候脆弱經(jīng)濟體構(gòu)成的“脆弱二十國”集團(V20)和世界七大發(fā)達國家經(jīng)濟體構(gòu)成的七國集團(G7)正式啟動了氣候風險全球盾(Global Shield against Climate Risks，以下簡稱“Global Shield”)計劃，該計劃旨在通過提供工具、知識、金融支持等方式，幫助脆弱的發(fā)展中國家應對氣候風險，減少由于氣候災害導致的損失和損害?；诖?，本文將闡述氣候風險全球盾計劃的發(fā)展始末，分析其目前的框架結(jié)構(gòu)，并就此給出評價。
 

　　一、氣候風險全球盾計劃的發(fā)展始末
 

　　根據(jù)V20在2022年6月的報告來看，2000年至2019年期間，V20國家因氣候變化影響遭受的損失約為5250億美元。其中，非洲的溫室氣體排放僅占全球溫室氣體排放的3.8%左右，然而非洲國家每年應對氣候變化的成本將近占據(jù)其GDP的3%至5%，在某些情況下甚至能達到15%。同時，V20國家近15億人口中有98%缺乏財務層面的氣候風險保障，這就意味著氣候災害發(fā)生時，國家需要承擔相當一部分脆弱群體的損失和損害成本。未來，在全球平均氣溫持續(xù)上升的情況下，極端氣候事件的頻率和強度會隨之增加，其造成損失和損害的風險可能會進一步升級，氣候脆弱國家所需要的承擔的成本可能會達到一個新的高度。根據(jù)Markandya和González-Eguino在2019年的研究，部分地區(qū)的發(fā)展中國家因氣候變化導致的損失和損害預計在2030年將達到2900至5800億美元，到2050年有可能增加至1.13至1.74萬億美元。
 

　　毋庸置疑的一點是，相對于發(fā)達國家，脆弱的發(fā)展中國家沒有足夠的經(jīng)濟能力和資源解決由于氣候變化導致的損失和損害。然而，基于溫室氣體的歷史排放責任，發(fā)達國家應當做出一些行動支持這些發(fā)展中國家應對氣候變化。
 

　　2015年，在德國舉行的G7峰會上， 七國集團發(fā)起了氣候風險保險倡議(Initiative on Climate Risk Insurance，以下簡稱“InsuResilience”)，旨在進一步推動為發(fā)展中國家的人民和風險脆弱型資產(chǎn)創(chuàng)建有效的氣候風險保險市場，提供相關(guān)的保險計劃。該倡議的目標是到2020年，讓發(fā)展中國家多達4億的最脆弱的群體獲得直接或間接的氣候風險保險。
 

　　2017年，COP23波恩氣候變化大會上正式啟動了InsuResilience氣候與災害風險金融與保險全球合作伙伴關(guān)系(InsuResilience Global Partnership for Climate and Disaster Risk Finance and Insurance，以下簡稱“IGP”)。該伙伴關(guān)系建立在InsuResilience倡議的基礎(chǔ)上，旨在增強最脆弱群體對氣候變化和災害風險的抵御能力。它由二十國集團(G20)和V20主導，動員了來自私營部門、國際組織、民間社會和學術(shù)界等多個部門的力量，截至目前已有超過120位成員加入其中。
 

　　為了幫助脆弱群體更好地解決氣候災害問題，該伙伴關(guān)系主要聚焦于以下幾項工作：(1)建立一個覆蓋全球范圍內(nèi)多方利益相關(guān)體的社群或社區(qū)，催生并推廣氣候和災害風險金融和保險(Climate and Disaster Risk Finance and Insurance，CDRFI)方面的最佳實踐；(2)通過有效和協(xié)調(diào)的全球行動，落實CDRFI方案；(3)通過建設能力以及獲得更多和預防災害相關(guān)的專業(yè)知識、服務、產(chǎn)品和風險融資，促使政府、企業(yè)和家庭成為積極主動的風險管理者，并提高他們的風險管理能力；(4)建立一個涵蓋可持續(xù)發(fā)展、社會保護、減少災害風險、氣候服務和氣候變化適應社區(qū)的網(wǎng)絡，確保在國際論壇和國內(nèi)系統(tǒng)中，將風險融資納入全面的災害風險管理辦法中；(5)基于一套商定的原則，采取貧困人群受益的策略，將人民的需求放置在風險融資的中心位置。通過IGP，2021年就已有將近1.5億脆弱群體受益于CDRFI方案。
 

　　然而，在氣候形勢越發(fā)嚴峻的情況下，金融保護還不夠系統(tǒng)、連貫和持續(xù)，同時，由于救災資金主要是事后進行安排，其所帶來的時效延誤問題導致了應對災害成本的增加，因此需要出臺更多更好的氣候災害風險保護措施和機制。為了在災害發(fā)生之前或者之后迅速可靠地向脆弱的發(fā)展中國家提供幫助，使面臨氣候風險的發(fā)展中國家能夠迅速、有效地獲得資金支持，德國在擔任G7主席國期間，發(fā)起了“氣候風險全球盾”計劃，并得到了七國集團的一致支持。
 

　　2022年10月14日，V20和G7就應對損失和損害達成金融保護合作協(xié)議，確認了Global Shield計劃的最終細節(jié)，并在11月舉行的COP27上正式推出了氣候風險全球盾計劃。目前，Global Shield計劃的首批接受者主要包括孟加拉國、哥斯達黎加、斐濟、加納、巴基斯坦、菲律賓和塞內(nèi)加爾等國家。
 

　　二、氣候風險全球盾計劃的構(gòu)成
 

　　在COP27上，德國計劃向Global Shield提供1.7億歐元，幫助低收入和脆弱國家解決氣候災難帶來的損失和損害問題，其中，8400 萬歐元用作Global Shield的核心資金，其他資金用于支持相關(guān)的氣候風險融資工具。加拿大、愛爾蘭和丹麥等國家迄今已承諾為該計劃提供4000萬歐元，美國也表示支持Global Shield。
 

　　在吸取了IGP的經(jīng)驗和教訓的基礎(chǔ)上，Global Shield計劃將會提供預先安排的金融、保險和社會保護機制。綜合來看，主要建立在以下四個元素的基礎(chǔ)上——1)強化G7、V20和其他氣候脆弱經(jīng)濟體之間關(guān)于金融保護方面的合作，匯集緊急資源幫助縮小風險保護差距；2)在全球CDRFI架構(gòu)內(nèi)加強協(xié)調(diào)性，確保不同機構(gòu)和捐助者在全球、區(qū)域和國家層面努力的一致性；3)通過一個全球性的、靈活的、協(xié)作的融資結(jié)構(gòu)，動員和匯集不同來源的資金，同時采用更加系統(tǒng)的辦法來縮小需要彌補的差距；4)在氣候風險日益增加的情況下實現(xiàn)持續(xù)性的保護，在短期內(nèi)推廣現(xiàn)有的成功的CDRFI方案，中長期編制針對具體國家的、基于具體需求的CDRFI方案，包括增加保費和資本支持等。
 

　　該計劃重在保障貧窮及脆弱的群體，為他們提供更好的財務幫助以及更快、更可靠的災前預防措施和災后響應機制，以經(jīng)濟高效地避免、減少和解決氣候變化加劇帶來的損失和損害。因此，不論在任何情況下，都將優(yōu)先滿足最貧窮和脆弱群體的需求。Global Shield計劃將會通過透明的標準設計，包括貧困水平或貧困發(fā)生率、易受災害影響程度等，明確哪些國家具備接受幫助的資格。
 

　　Global Shield的組成部分很大程度上參考了IGP的框架構(gòu)成。根據(jù)擬議的Global Shield的構(gòu)成，其在組織方面建立了高級別咨詢小組(GS HLCG)、全球服務協(xié)調(diào)中心(GS Coordination Hub)等協(xié)調(diào)機構(gòu)，工作機制方面核心制定了國家間對話(In-Country Dialogue)的機制，并設計建立了多方互補的融資平臺，以最大程度發(fā)揮各類資金和金融工具的作用，實現(xiàn)協(xié)同增效。
 

　　GS HLCG是在參考IGP HLCG的基礎(chǔ)上，負責監(jiān)督Global Shield計劃，并提供戰(zhàn)略指導的單位，具體職能包括批準開發(fā)各國選擇的CDRFI一攬子支持計劃、向各國提供政治聲明，以為CDRFI一攬子支持計劃提供資金幫助等。GS Coordination Hub由改革后的IGP計劃聯(lián)盟(PA)、建立在IGP秘書處基礎(chǔ)上的GS秘書處和技術(shù)咨詢組(TAG)構(gòu)成，主要負責總體技術(shù)工作，并在國家間對話的基礎(chǔ)上進行全球范圍內(nèi)的協(xié)調(diào)以及為GS HLCG提供對策。后續(xù)，上述兩個機構(gòu)的成員或?qū)⑦M一步增加。國家間對話這一機制設計的主要目的是確定具體國家的CDRFI需求、差距和干預措施的選擇，吸引對于CDRFI的更廣泛的支持，促進CDRFI一攬子支持計劃的實現(xiàn)。
 

　　從融資渠道來看，Global Shield計劃涵蓋了三個互補性的融資平臺，包括全球盾解決方案平臺(GS-SP)、全球盾融資機制(GS-FF)以及CVF和V20聯(lián)合多方捐助者基金(V20JMDF)。其中，GS-SP由法蘭克福學院主辦、InsuResilience Solutions Fund(ISF)管理團隊管理，是Global Shield最主要的融資工具，將為廣泛的支持工作提供贈款，包括詳盡的風險分析和能力建設、CDRFI解決方案的結(jié)構(gòu)設計、保費補貼和資本支持等。GS-FF是由世界銀行為項目提供的主要融資工具，用于支持在風險融資、社會保護、災害風險紓解、市場開發(fā)等領(lǐng)域的項目。它將通過世界銀行項目或者是其他的合作伙伴(包括聯(lián)合國機構(gòu)和多邊開發(fā)銀行)的項目向發(fā)展中國家提供贈款，為遭受氣候災害影響的脆弱群體提供協(xié)調(diào)一致的金融支持。盡管需要遵循世界銀行的相關(guān)政策，但GS-FF資助的活動類型具有高度的靈活性，將支持Global Shield計劃的實施。V20JMDF是一個自愿的、涉及多利益相關(guān)體的戰(zhàn)略性的財務工具，致力于提高氣候脆弱論壇(CVF)和V20國家在氣候減緩和氣候適應方面實施氣候行動相關(guān)的重要優(yōu)先事項的能力。該基金努力支持與經(jīng)濟和金融相關(guān)的干預措施，例如支持損失和損害融資計劃、保費補貼和資本支持等。
 

　　從具體的資金支持工具來看，主要分為家庭和企業(yè)層面以及國家政府、人道主義機構(gòu)和非政府組織層面。從家庭和企業(yè)層面來說，工具主要包括生計保護、社會保護制度、牲畜和作物保險、財產(chǎn)保險、業(yè)務中斷保險、風險分擔機制和信貸擔保等。從國家政府、人道主義機構(gòu)和非政府組織層面來說，資金將通過保險等風險轉(zhuǎn)移產(chǎn)品、信貸和贈款機制、債券等融資工具等方式流入，并確保在脆弱群體和社區(qū)需要時提供支持。
 

　　三、關(guān)于“氣候風險全球盾”的評價
 

　　綜合來看，Global Shield計劃側(cè)重于對氣候災害事件進行提前規(guī)劃、落實資金安排，相較于事后應對措施可以盡量在災害發(fā)生的早期進行及時應對，減少后續(xù)可能產(chǎn)生的損失和損害。其次，資金支持的舉措廣泛覆蓋了家庭、企業(yè)、政府、社會組織等各個主體。對于受氣候災害影響嚴重的脆弱群體來說，Global Shield計劃能夠幫助他們覆蓋一部分損失和損害的成本。
 

　　然而，針對Global Shield，存在很多“質(zhì)疑”的聲音。
 

　　就計劃本身來看，資金的具體分配方式、后續(xù)使用情況如何公開化和透明化、如何真正使脆弱人群受益等細節(jié)問題還未明確。發(fā)展中國家是否能通過該計劃減少損失和損害、提前的資金安排能否順利落實到位也是后續(xù)需要重點關(guān)注的問題。
 

　　其次，Global Shield包含了大量的保險計劃，這一點的可行性也令人們存有疑慮。對于遭受氣候災害的脆弱國家來說，如果G7國家和相關(guān)國際組織不能夠全面覆蓋這些保險的保費，那么該計劃將會增加脆弱國家的財務負擔，而作為需要幫助的對象，保險計劃這個形式可能會不太合適；對于保險公司來說，追求利益最大化會導致他們天然抗拒災害頻發(fā)的國家的參與，或是盡可能減少需要賠付的數(shù)額、減緩賠付的進程。然而，災害頻發(fā)的國家作為最應該關(guān)注的對象，需要在氣候極端事件發(fā)生時獲得大額、迅速的資金支持。
 

　　最后，Global Shield致力于解決最脆弱國家的損失和損害問題，但在一定程度上會起到負面影響。首先可以明確的是，剛剛成立的“損失和損害”基金是目前來說解決這一問題的最主要和最合適的途徑，因為它強調(diào)發(fā)達國家對脆弱的發(fā)展中國家直接的資金支持。然而，雖然“損失和損害”基金在COP27上成功設立，但具體的資金安排尚未落實。在此情況下，過多的損失和損害相關(guān)的制度設立和計劃安排有可能會干擾該基金的落實進度。未來，在推動損失和損害問題解決的過程中，Global Shield應該作為“損失和損害”基金的補充性計劃，起到輔助的作用，而不能“喧賓奪主”。
 

　　原標題：IIGF觀點 | 淺析“氣候風險全球盾”計劃