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為切實(shí)做好全國碳排放權(quán)交易市場(以下簡稱全國碳市場)2021與2022年度配額分配工作，生態(tài)環(huán)境部近日對《2021、2022年度全國碳排放權(quán)交易配額總量設(shè)定與分配實(shí)施方案(征求意見稿)》(以下簡稱《方案》)面向全社會公開征求意見。生態(tài)環(huán)境部有關(guān)負(fù)責(zé)同志針對社會關(guān)注的重點(diǎn)介紹了有關(guān)情況。
問：請介紹下《方案》編制的基本原則和總體考慮？
答：統(tǒng)籌考慮國內(nèi)國際面臨的新形勢、疫情影響、技術(shù)進(jìn)步、電源結(jié)構(gòu)優(yōu)化、保障能源供應(yīng)等因素，結(jié)合第一個(gè)履約周期全國碳市場實(shí)際運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)，《方案》按如下基本原則編制。
一是堅(jiān)持服務(wù)大局?！斗桨浮肪C合考慮了2021和2022年新冠疫情、國際國內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢、保障能源供應(yīng)等因素可能給發(fā)電企業(yè)帶來的實(shí)際影響，并結(jié)合電力行業(yè)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)路徑和近兩年溫室氣體排放控制工作進(jìn)展，在量化分析行業(yè)碳排放強(qiáng)度變化情況的基礎(chǔ)上科學(xué)設(shè)定基準(zhǔn)值?！斗桨浮坊趶?qiáng)度控制設(shè)計(jì)，不要求企業(yè)溫室氣體排放量絕對降低，而是基于實(shí)際產(chǎn)出量，即實(shí)際供電量越大，獲得配額也越多，不會對電力生產(chǎn)總量形成約束，不影響電力供應(yīng)保障，這和我國應(yīng)對氣候變化工作處在碳達(dá)峰前期的發(fā)展階段是完全契合的。
二是堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)。為積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和，穩(wěn)步推動全國碳市場建設(shè)，2021、2022年度配額分配方案總體上延續(xù)2019—2020年的分配框架，基于強(qiáng)度控制設(shè)計(jì)配額分配方案的思路不變，配額分配覆蓋主體范圍基本不變，配額分配相關(guān)工作流程不變。此外，綜合考慮技術(shù)進(jìn)步、老舊機(jī)組淘汰等因素對碳排放強(qiáng)度的影響，結(jié)合2019—2020年配額分配實(shí)際情況及2021年碳排放數(shù)據(jù)核查結(jié)果，優(yōu)化調(diào)整各類機(jī)組的供電、供熱基準(zhǔn)值，保證行業(yè)配額總量和排放總量基本相當(dāng)。
三是堅(jiān)持政策導(dǎo)向。鼓勵(lì)大容量、高能效、低排放機(jī)組和承擔(dān)熱電聯(lián)產(chǎn)任務(wù)等機(jī)組，鼓勵(lì)機(jī)組參與電力調(diào)峰，使其擁有較多的配額盈余，在碳市場出售配額獲得收益。在《方案》中，采用供熱量修正系數(shù)、負(fù)荷(出力)系數(shù)修正系數(shù)對熱電聯(lián)產(chǎn)機(jī)組以及火電機(jī)組調(diào)峰、保障可再生能源上網(wǎng)方面予以鼓勵(lì)支持，促進(jìn)電源結(jié)構(gòu)優(yōu)化。
問：《方案》是如何體現(xiàn)科學(xué)性、可行性和公平性的？
答：配額分配方案是全國碳市場的重要基礎(chǔ)制度，是保證碳市場健康平穩(wěn)有序運(yùn)行、實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的基石。受疫情、經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化、能源保供形勢、元素碳含量實(shí)測等因素影響，2021、2022年配額分配相關(guān)數(shù)據(jù)不確定性增加，給配額分配工作帶來極大挑戰(zhàn)。為做好全國碳市場2021、2022年度配額方案設(shè)計(jì)，在編制過程中，我們多次組織召開研討會聽取相關(guān)部門、地方生態(tài)環(huán)境主管部門、研究機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會、發(fā)電企業(yè)等各方面意見，從總結(jié)評估、夯實(shí)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)、科學(xué)合理設(shè)定參數(shù)、測算不同方案影響等方面開展了大量前期研究和準(zhǔn)備工作，切實(shí)提高方案的科學(xué)性、可行性和公平性。
一是對2019—2020年配額分配情況進(jìn)行全面系統(tǒng)評估，分析當(dāng)前配額分配工作面臨的不足與亟待改進(jìn)的問題。結(jié)合機(jī)組層面的實(shí)際數(shù)據(jù)開展定量分析，專題研究配額計(jì)算方法、基準(zhǔn)值、各項(xiàng)修正系數(shù)對配額分配的影響，使配額分配方案更加符合全國碳市場的功能定位和政策目標(biāo)。
二是深入分析不同分配方法對發(fā)電行業(yè)配額盈缺以及對不同類型機(jī)組和企業(yè)履約壓力的影響，優(yōu)化完善部分參數(shù)的取值方法。結(jié)合2019—2020年的運(yùn)行實(shí)踐，分析研究燃煤元素碳含量實(shí)測變化情況，并通過相關(guān)技術(shù)方法盡量排除該參數(shù)變化可能帶來的不確定性。
三是匯總分析電力行業(yè)節(jié)能低碳改造有關(guān)情況，研究測算各類機(jī)組的能耗強(qiáng)度及碳排放強(qiáng)度變化，并結(jié)合經(jīng)濟(jì)形勢和技術(shù)進(jìn)步等因素，科學(xué)設(shè)定2021、2022年配額分配基準(zhǔn)值，既切實(shí)發(fā)揮全國碳市場對企業(yè)控制溫室氣體排放的激勵(lì)約束作用，又不額外增加發(fā)電行業(yè)企業(yè)負(fù)擔(dān)。
四是組織各地方生態(tài)環(huán)境主管部門對2021年發(fā)電企業(yè)開展碳排放核查，夯實(shí)基準(zhǔn)值測算的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上形成了配額方案征求意見稿并征求了有關(guān)部門、地方以及相關(guān)行業(yè)協(xié)會的意見。根據(jù)反饋意見，又對配額方案進(jìn)行了反復(fù)修改完善。
問：請介紹下《方案》中的配額分配方法？
答：相比于2019—2020年配額分配方案，全國碳市場在2021、2022年度配額分配方法一方面在整體上保持了政策的延續(xù)性和穩(wěn)定性，《方案》繼續(xù)實(shí)行配額免費(fèi)分配，以碳排放強(qiáng)度控制為基礎(chǔ)的配額分配機(jī)制，按不同機(jī)組類別設(shè)定相應(yīng)的碳排放基準(zhǔn)值，體現(xiàn)了獎(jiǎng)勵(lì)先進(jìn)、懲戒落后的原則，同時(shí)為減輕重點(diǎn)排放單位履約壓力，在必要的情況下將根據(jù)實(shí)際情況在核定配額環(huán)節(jié)實(shí)行履約缺口上限等柔性管理；另一方面在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，結(jié)合新的實(shí)際情況作出調(diào)整更新，《方案》對配額分配的年度劃分、修正系數(shù)、基準(zhǔn)值、操作方式等方面作出了優(yōu)化。
一是對配額實(shí)行年度管理，分年度規(guī)定基準(zhǔn)值。區(qū)別于2019和2020年采用相同的配額分配基準(zhǔn)值做法，2021、2022年度采用了不同的配額分配基準(zhǔn)值，基于上年實(shí)際排放情況確定年度基準(zhǔn)值，使基準(zhǔn)值更加符合行業(yè)實(shí)際情況。
二是優(yōu)化配額分配基準(zhǔn)值設(shè)置。以配額基本盈虧平衡、行業(yè)企業(yè)可承受為原則，結(jié)合2019—2020年配額分配的實(shí)際情況與2021年機(jī)組碳排放數(shù)據(jù)核查結(jié)果，對各類機(jī)組的供電、供熱基準(zhǔn)值進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，確保配額分配結(jié)果符合預(yù)定的政策目標(biāo)。
三是調(diào)整機(jī)組負(fù)荷(出力)系數(shù)修正系數(shù)適用范圍。與2019—2020年僅在常規(guī)燃煤發(fā)電機(jī)配額分配時(shí)采用負(fù)荷(出力)系數(shù)修正系數(shù)不同，為體現(xiàn)全國碳市場對高效供熱生產(chǎn)的支持，2021、2022年在常規(guī)燃煤熱電聯(lián)產(chǎn)機(jī)組配額分配時(shí)，也采用負(fù)荷(出力)系數(shù)修正系數(shù)，對熱電聯(lián)產(chǎn)機(jī)組低負(fù)荷運(yùn)行時(shí)的配額補(bǔ)償，體現(xiàn)“保供熱、保民生”的政策導(dǎo)向。
四是改進(jìn)配額分配操作方式。通過信息化管理平臺自動生成配額預(yù)分配、核定、調(diào)整相關(guān)數(shù)據(jù)表，實(shí)現(xiàn)參數(shù)智能提取、數(shù)據(jù)智能計(jì)算、結(jié)果智能生成、信息智能比對，在大幅減輕基層和企業(yè)的工作量的同時(shí)，極大提高配額分配的工作效率和便捷程度。
問：請介紹下《方案》中配額分配基準(zhǔn)值的有關(guān)情況？
答：全國碳市場2019—2020年度的建設(shè)運(yùn)行有力促進(jìn)了企業(yè)碳排放管理意識和能力水平提高，實(shí)測燃煤元素碳含量的機(jī)組數(shù)量大幅增加，實(shí)測機(jī)組占比從2019年的66%提高至2020年的93%(按排放量計(jì))。實(shí)測比例大幅增加，提高了企業(yè)碳排放量核算的準(zhǔn)確度。配額分配方案設(shè)計(jì)所依據(jù)的企業(yè)排放數(shù)據(jù)也發(fā)生了改變。2020年各類燃煤機(jī)組實(shí)際供電碳排放強(qiáng)度較2019年降低5%~13%，實(shí)際供熱碳排放強(qiáng)度較2019年降低7%~12%，這其中既有節(jié)能減排的成效，也有實(shí)測比例上升的影響。《方案》中配額分配基準(zhǔn)值與2019—2020年相比存在較大差異，主要是由于統(tǒng)計(jì)核算方法不一致造成的。
為促進(jìn)全國碳市場健康平穩(wěn)有序發(fā)展，配額分配的基準(zhǔn)值與發(fā)電行業(yè)實(shí)際供電、供熱碳排放強(qiáng)度基本相當(dāng)。為此，《方案》設(shè)計(jì)中引入盈虧平衡值(以下簡稱平衡值)，即各類機(jī)組配額盈虧完全平衡時(shí)對應(yīng)的基準(zhǔn)值，作為制定供電、供熱基準(zhǔn)值的重要依據(jù)。2021年平衡值是基于2021年各類機(jī)組經(jīng)核查后的實(shí)際排放量，綜合考慮履約政策、修正系數(shù)等因素計(jì)算得到。2021、2022年度碳排放基準(zhǔn)值以2021年各類機(jī)組盈虧平衡值為基礎(chǔ)設(shè)定。《方案》中配額分配基準(zhǔn)值較2019—2020年的下降幅度，與相應(yīng)的發(fā)電行業(yè)碳排放強(qiáng)度核算結(jié)果下降幅度吻合，反映了發(fā)電行業(yè)碳排放相關(guān)參數(shù)實(shí)測率大幅提高的實(shí)際情況，體現(xiàn)了積極穩(wěn)妥推進(jìn)發(fā)電行業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型的導(dǎo)向。
供稿丨生態(tài)環(huán)境部應(yīng)對氣候變化司
原標(biāo)題：生態(tài)環(huán)境部有關(guān)負(fù)責(zé)同志就《2021、2022年全國碳排放權(quán)交易配額總量設(shè)定與分配實(shí)施方案(征求意見稿)》答記者問
