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EOD項(xiàng)目主要遵循“政府主導(dǎo)，社會(huì)參與“的原則，明確項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容并配以適當(dāng)?shù)哪Ｊ讲拍茏岉?xiàng)目具備落地的可行性。事實(shí)上，特許經(jīng)營(yíng)、PPP、EPC等發(fā)展多年，已經(jīng)探索出了許多可行、案例豐富的模式，能夠?yàn)轫?xiàng)目組織方所用。
本文我們將向您介紹當(dāng)前EOD項(xiàng)目主要采取的模式。
EOD項(xiàng)目的組織模式
不難發(fā)現(xiàn)，雖然EOD項(xiàng)目涉及的模式的名詞多，但是各類模式其實(shí)描繪的是不同的層面，例如特許經(jīng)營(yíng)模式，重點(diǎn)在于政府與項(xiàng)目實(shí)施方之間是特許方與被特許方的關(guān)系；例如BOT、BT、TOT，重點(diǎn)是項(xiàng)目包含的內(nèi)容，有的有建設(shè)(B)，有的是移交(T)，有的有運(yùn)營(yíng)(O)等；而EPC則是工程的組織形式，重點(diǎn)在于施工方作為總承包負(fù)責(zé)工程的設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工等內(nèi)容。在接下來(lái)發(fā)布的《EOD系列之政策篇》，我們將專門(mén)給大家介紹各類模式。
一個(gè)EOD項(xiàng)目也會(huì)涉及到政府與項(xiàng)目公司或社會(huì)資本之間的關(guān)系、項(xiàng)目的內(nèi)容、項(xiàng)目工程建設(shè)管理方式等，這些分別是EOD項(xiàng)目的不同層面，而非非此即彼的關(guān)系。
特許經(jīng)營(yíng)模式是EOD最常用商業(yè)模式
根據(jù)國(guó)家規(guī)定，特許經(jīng)營(yíng)是指：政府采用競(jìng)爭(zhēng)方式依法授權(quán)給具有相應(yīng)管理經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)能力、融資實(shí)力以及信用狀況良好的法人或者其他組織，通過(guò)協(xié)議明確權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益。
而EOD項(xiàng)目本身公益性就比較強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)融合反哺生態(tài)環(huán)境治理，就意味著大部分項(xiàng)目都需要得到政府的特許，不受其他競(jìng)爭(zhēng)地開(kāi)展一些產(chǎn)業(yè)，因此大部分EOD項(xiàng)目都會(huì)簽署特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議：在已披露信息的EOD項(xiàng)目中，采取特許經(jīng)營(yíng)模式的項(xiàng)目占比高達(dá)96%(見(jiàn)圖1)。
特許經(jīng)營(yíng)者可以通過(guò)向用戶收費(fèi)等方式取得收益，政府也可提供可行性缺口補(bǔ)助，包括其他開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)益等。在應(yīng)用領(lǐng)域上，特許經(jīng)營(yíng)模式也有著相關(guān)要求：應(yīng)用于能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域。
第一批試點(diǎn)中，馬鞍山市向山地區(qū)生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目就是一個(gè)典型案例：該項(xiàng)目中當(dāng)?shù)卣ㄟ^(guò)競(jìng)爭(zhēng)性程序選擇特許經(jīng)營(yíng)者“中化學(xué)建設(shè)投資集團(tuán)聯(lián)合體”，再由中化學(xué)建設(shè)投資集團(tuán)聯(lián)合體作為招標(biāo)人確定項(xiàng)目的總承包單位。社會(huì)資本方通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議收取服務(wù)費(fèi)，以項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)性收入方式獲得投資回報(bào)。政府作為實(shí)施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)牽頭對(duì)特許經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行監(jiān)督和考核。合作期滿后，特許經(jīng)營(yíng)者將本項(xiàng)目設(shè)施及其權(quán)益無(wú)償移交給市政府指定機(jī)構(gòu)。
可以說(shuō)，特許經(jīng)營(yíng)模式是地方政府給社會(huì)資本的“定心丸”，它使得項(xiàng)目收益得到了較為充分的保障，從而調(diào)動(dòng)了社會(huì)資本的積極性。當(dāng)然，特許經(jīng)營(yíng)模式也有自身的一些缺陷，辰于認(rèn)為主要在于以下兩點(diǎn)：
操作靈活性差：項(xiàng)目性質(zhì)仍然是政府投資項(xiàng)目而不是企業(yè)投資項(xiàng)目，不能實(shí)現(xiàn)完全的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，同時(shí)受到政府債務(wù)監(jiān)管等相關(guān)政策法規(guī)的限制，實(shí)際操作靈活性差。
適用范圍較窄：《特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》嚴(yán)格限制了特許經(jīng)營(yíng)的適用范圍，僅限于能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域，某些EOD的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)有可能并不在適用范圍之內(nèi)。
B和O是大多EOD項(xiàng)目都包含的內(nèi)容
EOD項(xiàng)目大多都要解決當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境問(wèn)題，就勢(shì)必會(huì)開(kāi)展系列工程，因此基本所有的EOD項(xiàng)目都包含建設(shè)的內(nèi)容，與此同時(shí)，EOD項(xiàng)目要通過(guò)長(zhǎng)期的產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)收回投資，沒(méi)有運(yùn)營(yíng)期就沒(méi)有收入，項(xiàng)目就會(huì)變成政府采購(gòu)工程建設(shè)服務(wù)了，因此EOD項(xiàng)目也基本都會(huì)包含運(yùn)營(yíng)的內(nèi)容。
在我們統(tǒng)計(jì)的EOD項(xiàng)目中，BOT或包含BOT的變體模式(例如DBFOT，包含了設(shè)計(jì)和融資)較為常見(jiàn)。
BOT模式
BOT模式，即建設(shè)(Build)—經(jīng)營(yíng)(Operate)—轉(zhuǎn)讓(Transfer)模式。在這種模式下，首先由社會(huì)資本方通過(guò)投標(biāo)獲取對(duì)某個(gè)項(xiàng)目的特許權(quán)，隨后組成項(xiàng)目公司并負(fù)責(zé)進(jìn)行項(xiàng)目的融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，在特許期內(nèi)通過(guò)對(duì)項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)以及當(dāng)?shù)卣o予的其他優(yōu)惠來(lái)回收資金，并取得合理的利潤(rùn)，待特許期結(jié)束后，再將項(xiàng)目無(wú)償?shù)匾平唤o政府(見(jiàn)圖2)。
例如第二批試點(diǎn)云南滇中新區(qū)小哨國(guó)際新城水生態(tài)環(huán)境建設(shè)及綜合開(kāi)發(fā)利用項(xiàng)目：該項(xiàng)目包括4號(hào)路、縱一、縱二、縱三路北延長(zhǎng)線建設(shè)等配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)內(nèi)容，項(xiàng)目招標(biāo)人通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)方式招選社會(huì)投資人，并與中標(biāo)社會(huì)投資人股權(quán)合作組建項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司進(jìn)行項(xiàng)目的融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，合作期滿后，項(xiàng)目資產(chǎn)及相關(guān)權(quán)利等按法定程序及協(xié)議無(wú)償移交給新區(qū)政府或政府指定的其他機(jī)構(gòu)。
事實(shí)上大量PPP項(xiàng)目也是采用的BOT模式，作為一種非常常見(jiàn)、常用的模式，其實(shí)施起來(lái)有一定的優(yōu)勢(shì)：
其一保持市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用：該模式是由社會(huì)資本方發(fā)起、籌資、組織實(shí)施和經(jīng)營(yíng)管理，因而可以避免出現(xiàn)政企不分、政府過(guò)多包攬的問(wèn)題，并且BOT項(xiàng)目的大部分經(jīng)濟(jì)行為都在市場(chǎng)上進(jìn)行，政府以招標(biāo)方式確定項(xiàng)目公司的做法本身也包含了競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，這使得市場(chǎng)機(jī)制的作用得到充分發(fā)揮。
其二為政府干預(yù)提供了有效的途徑：盡管BOT協(xié)議的執(zhí)行全部由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)，但政府自始至終都擁有對(duì)該項(xiàng)目的控制權(quán)。在立項(xiàng)、招標(biāo)、談判三個(gè)階段，政府的意愿起著決定性的作用。在履約階段，政府又具有監(jiān)督檢查的權(quán)力，項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)中價(jià)格的制訂也受到政府的約束，政府還可以通過(guò)通用的BOT法來(lái)約束B(niǎo)OT項(xiàng)目公司的行為。
ABO模式
ABO模式，即授權(quán)(Authorize)—建設(shè)(Build)—運(yùn)營(yíng)(Operate)模式，指的是政府通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性程序或直接簽署協(xié)議方式授權(quán)相關(guān)企業(yè)作為項(xiàng)目業(yè)主，并由其向政府方提供項(xiàng)目的投融資、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)服務(wù)(見(jiàn)圖3)。
例如嘉陵江(順慶段)流域綜合治理生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目就是一個(gè)典型案例：該項(xiàng)目采用“授權(quán)開(kāi)發(fā)+一體化實(shí)施+專業(yè)化運(yùn)作”的實(shí)施模式，順慶區(qū)人民政府授權(quán)南充市順投發(fā)展集團(tuán)有限公司實(shí)施。順投集團(tuán)作為順慶區(qū)地方國(guó)有企業(yè)，在項(xiàng)目具體實(shí)施過(guò)程中將積極引入社會(huì)資本，共同組建SPV公司負(fù)責(zé)試點(diǎn)項(xiàng)目的一體化實(shí)施。
ABO的模式中被授權(quán)方基本都是地方國(guó)有企業(yè)，受政府控制，可以保證EOD項(xiàng)目公益性部分被很好的實(shí)施，而社會(huì)資本方在政府支持下也能夠使EOD項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)性部分獲得良好的收益，最終達(dá)到項(xiàng)目整體的收支平衡以及公益性、經(jīng)營(yíng)性平衡。
然而，ABO模式目前并未得到官方正式認(rèn)可，其最大的問(wèn)題是缺乏明確的法律依據(jù)，并且2021年財(cái)政部公布的《對(duì)十三屆全國(guó)人大四次會(huì)議第9528號(hào)建議的答復(fù)(財(cái)金函〔2021〕40號(hào))》表達(dá)了監(jiān)管部門(mén)對(duì)ABO模式的疑慮，財(cái)政部認(rèn)為ABO模式“尚無(wú)制度規(guī)范，存在一定地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患”。這使得市場(chǎng)對(duì)于該模式一直存在質(zhì)疑，但隨著實(shí)踐中越來(lái)越多的項(xiàng)目選擇采用ABO模式，對(duì)其進(jìn)行政策和法律規(guī)范也不會(huì)太久，通過(guò)規(guī)范化，消除ABO模式實(shí)施中的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，可以進(jìn)一步發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)。
EPC在EOD工程建設(shè)中比例超過(guò)7成
只要在實(shí)施內(nèi)容中涉及工程建設(shè)的EOD項(xiàng)目，就會(huì)涉及到業(yè)主如何實(shí)施工程。而目前最常見(jiàn)的建設(shè)模式當(dāng)屬EPC，因此，我們將EOD項(xiàng)目的建設(shè)模式分為EPC和非EPC兩類。
EPC模式，即設(shè)計(jì) (Engineering)—采購(gòu) (Procurement)—施工 (Construction)模式，指的是工程總承包企業(yè)受業(yè)主委托，依據(jù)合同約定對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工、試運(yùn)行實(shí)行全過(guò)程或若干階段的承包。
根據(jù)已披露信息的EOD項(xiàng)目，我們可以發(fā)現(xiàn)：大多數(shù)EOD項(xiàng)目都采用了EPC的建設(shè)模式，采用這一模式的項(xiàng)目數(shù)量占比達(dá)到了77%(見(jiàn)圖4)。
第一批試點(diǎn)團(tuán)結(jié)湖大數(shù)據(jù)智能產(chǎn)業(yè)園項(xiàng)目就是一個(gè)典型的案例：該項(xiàng)目中江津區(qū)人民政府授權(quán)江津區(qū)雙福工業(yè)園發(fā)展中心作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，實(shí)施機(jī)構(gòu)作為項(xiàng)目簽約主體與中標(biāo)人簽訂PPP項(xiàng)目協(xié)議，項(xiàng)目公司成立后，實(shí)施機(jī)構(gòu)再與項(xiàng)目公司正式簽署PPP項(xiàng)目合同。項(xiàng)目公司直接與滿足相應(yīng)資質(zhì)及能力要求的中標(biāo)社會(huì)資本方簽訂EPC工程總承包合同，由中標(biāo)企業(yè)具體負(fù)責(zé)項(xiàng)目施工圖設(shè)計(jì)、項(xiàng)目工程采購(gòu)、項(xiàng)目施工建設(shè)等工作。
辰于認(rèn)為，在EOD項(xiàng)目建設(shè)中采取EPC模式優(yōu)勢(shì)明顯，總結(jié)起來(lái)有以下四點(diǎn)：
EPC總承包商負(fù)責(zé)整個(gè)項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程，不再以單獨(dú)的分包商身份建設(shè)項(xiàng)目，有利于EOD項(xiàng)目的統(tǒng)籌規(guī)劃和協(xié)同運(yùn)作，可以有效解決設(shè)計(jì)與施工的銜接問(wèn)題、減少采購(gòu)與施工的中間環(huán)節(jié)，解決了施工方案中的實(shí)用性、技術(shù)性和安全性之間的矛盾。
工作范圍和責(zé)任界限清晰，建設(shè)期間的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)可以最大程度地轉(zhuǎn)移到總承包商，工程質(zhì)量責(zé)任主體明確，有利于追究工程質(zhì)量責(zé)任和確定工程質(zhì)量責(zé)任的承擔(dān)人。
合同總價(jià)和工期固定，EOD項(xiàng)目公司的建設(shè)投資額和工程建設(shè)期相對(duì)明確，利于費(fèi)用和進(jìn)度控制，從而有利于項(xiàng)目投資回款周期的保障。
可以將項(xiàng)目公司從具體的建設(shè)事務(wù)中解放出來(lái)，專注于影響項(xiàng)目的重大因素上，如項(xiàng)目融資、關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展等，從而確保EOD項(xiàng)目管理的大方向。
EOD基本都是長(zhǎng)周期項(xiàng)目
如前所述，EOD項(xiàng)目基本都有工程建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期，通常幾年或者十?dāng)?shù)年的運(yùn)營(yíng)來(lái)收回建設(shè)投資，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目整體的正收益。
如果把整個(gè)周期大致分為建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期，那么建設(shè)期通常不會(huì)太長(zhǎng)。在已披露信息的EOD項(xiàng)目中，建設(shè)年限主要集中在3至5年(見(jiàn)圖5)。建設(shè)年限長(zhǎng)于5年的EOD項(xiàng)目很少，畢竟建設(shè)期越長(zhǎng)，成本越高，項(xiàng)目整體實(shí)現(xiàn)正收益就會(huì)更加困難。
而EOD項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)年限主要集中在10至20年(見(jiàn)圖6)，最長(zhǎng)一般不超過(guò)30年。
因地制宜，能落地并實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的模式就是好模式
辰于認(rèn)為，EOD項(xiàng)目模式的設(shè)計(jì)和選擇并無(wú)優(yōu)劣之分，在滿足合規(guī)性的條件下“不管白貓黑貓，會(huì)捉老鼠就是好貓”。
EOD項(xiàng)目的模式設(shè)計(jì)的核心關(guān)注點(diǎn)在于要充分考慮隱債風(fēng)險(xiǎn)、生態(tài)保護(hù)修復(fù)投入成本與項(xiàng)目收益的不穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)等，合理設(shè)計(jì)項(xiàng)目的投融資架構(gòu)、項(xiàng)目的交易結(jié)構(gòu)，回報(bào)機(jī)制、邊界條件等。項(xiàng)目實(shí)施中應(yīng)嚴(yán)格按照規(guī)定落實(shí)招投標(biāo)、政府采購(gòu)、投融資、土地、資源開(kāi)發(fā)、政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控、資產(chǎn)處置等各項(xiàng)法規(guī)政策要求，依法合規(guī)推進(jìn)項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施，不以任何形式增加地方政府隱性債務(wù)。
同時(shí)，還需注意建立長(zhǎng)效機(jī)制，保證EOD項(xiàng)目順利推進(jìn)實(shí)施。相較于其他部門(mén)的入庫(kù)項(xiàng)目，此次生態(tài)環(huán)境部要求EOD項(xiàng)目申報(bào)時(shí)要附有責(zé)任主體的“實(shí)施承諾函”，要求從生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的一體化實(shí)施，到確保產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目持續(xù)運(yùn)營(yíng)，再到項(xiàng)目符合國(guó)家和地方產(chǎn)業(yè)政策等各項(xiàng)要求，依法依規(guī)推進(jìn)項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施，不以任何形式增加地方政府隱性債務(wù)等多個(gè)方面都要給出承諾和保證。為此辰于建議，在項(xiàng)目啟動(dòng)初期，主動(dòng)建立項(xiàng)目推進(jìn)的“工作專班”及相應(yīng)的保障制度，這是項(xiàng)目得以規(guī)范順利推進(jìn)的基礎(chǔ)。
原標(biāo)題：EOD系列之項(xiàng)目篇06|莫陷入模式選擇“困難癥”，因地制宜才能實(shí)現(xiàn)EOD項(xiàng)目真落地
