自2020年9月我國明確提出“二氧化碳排放力爭于2030年前達(dá)到峰值，努力爭取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和”的雙碳目標(biāo)，在無國家層面碳普惠機(jī)制頂層設(shè)計(jì)的情況下，各地積極探索地方特色的碳普惠機(jī)制，特別是密集出臺碳普惠相關(guān)管理辦法或征求意見稿，本文將對各地碳普惠機(jī)制建設(shè)進(jìn)展進(jìn)行概述，并為碳普惠機(jī)制的發(fā)展提出政策建議。
 

　　一、碳普惠的定義與起源
 

　　目前碳排放權(quán)交易市場主要針對高耗能、高排放的企業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)端的強(qiáng)制性排放控制，對個(gè)人消費(fèi)端的低碳減排則通過碳普惠機(jī)制實(shí)現(xiàn)。與控排企業(yè)集中的點(diǎn)源排放不同，個(gè)人和小微企業(yè)的碳排放具有“量小、分散、面廣”的特點(diǎn)，為此設(shè)計(jì)碳普惠機(jī)制針對個(gè)人和小微企業(yè)的減排。根據(jù)《廣東省碳普惠交易管理辦法》對碳普惠的定義，碳普惠機(jī)制是指運(yùn)用相關(guān)商業(yè)激勵(lì)、政策鼓勵(lì)和交易機(jī)制，帶動(dòng)社會廣泛參與碳減排工作，促使控制溫室氣體排放及增加碳匯的行為。該機(jī)制的核心是通過將公眾的低碳行為產(chǎn)生的減碳量轉(zhuǎn)化為相應(yīng)的碳積分，利用碳積分換取商業(yè)優(yōu)惠券或兌換服務(wù)等方式促進(jìn)公眾進(jìn)一步減排，形成全社會減排的良好氛圍和生活方式，甚至轉(zhuǎn)變政府治理和社會運(yùn)轉(zhuǎn)模式。
 

　　二、地方碳普惠發(fā)展現(xiàn)狀
 

　　本部分將以碳普惠機(jī)制建設(shè)較早且發(fā)展制度較完善的地方為重點(diǎn)對象，分析各地碳普惠發(fā)展的現(xiàn)狀。
 

　　(一)廣東(不含深圳)碳普惠發(fā)展現(xiàn)狀
 

　　2015年7月，廣東省發(fā)改委印發(fā)《廣東省碳普惠制試點(diǎn)工作實(shí)施方案》和《廣東省碳普惠制試點(diǎn)建設(shè)指南》，明確要建設(shè)全省統(tǒng)一的碳普惠制推廣平臺、碳普惠核證減排量交易機(jī)制和商業(yè)激勵(lì)機(jī)制，開發(fā)相應(yīng)的碳普惠方法學(xué)，并選取社區(qū)(小區(qū))、公共交通、旅游景區(qū)、節(jié)能低碳產(chǎn)品作為碳普惠制試點(diǎn)領(lǐng)域，正式啟動(dòng)碳普惠試點(diǎn)工作。
 

　　2016年1月，在《關(guān)于首批碳普惠制試點(diǎn)工作方案的批復(fù)》中選取廣州、東莞、中山、惠州、韶關(guān)、河源作為首批試點(diǎn)，開展試點(diǎn)工作。同年7月，《關(guān)于同意設(shè)立廣東省碳普惠創(chuàng)新發(fā)展中心的函》明確設(shè)立廣東省碳普惠推廣機(jī)構(gòu)——廣東省碳普惠創(chuàng)新發(fā)展中心，協(xié)助推進(jìn)碳普惠制試點(diǎn)相關(guān)工作。
 

　　2017年4月，廣東省發(fā)改委印發(fā)《關(guān)于碳普惠制核證減排量管理的暫行辦法》，明確省級碳普惠制核證減排量(下稱“PHCER”)可作為廣東碳排放權(quán)交易市場的有效補(bǔ)充機(jī)制，用于抵消納入碳市場范圍控排企業(yè)的實(shí)際碳排放。在地方和省級PHCER的關(guān)系方面，同一省級碳普惠方法學(xué)產(chǎn)生的、累計(jì)達(dá)到500噸以上的地方PHCER可轉(zhuǎn)換為省級PHCER。5月，廣東省發(fā)改委批復(fù)組建廣東省碳普惠專家委員會，主要承擔(dān)省級碳普惠行為方法學(xué)的技術(shù)評估工作。7月，廣東省發(fā)改委同意《廣州碳排放權(quán)交易中心廣東省碳普惠制核證減排量交易規(guī)則》備案，明確了PHCER的交易規(guī)則，在8月印發(fā)的《廣東省2017年度碳排放配額分配實(shí)施方案》則進(jìn)一步規(guī)定了2017 年度可抵消實(shí)際碳排放的PHCER和CCER 總量原則上在150萬噸以內(nèi)。
 

　　2018年8月，為了進(jìn)一步深化碳普惠制試點(diǎn)工作的思路及完善碳普惠制核證減排量相應(yīng)管理制度，廣東省發(fā)展改革委暫停受理省級碳普惠核證減排量備案申請。2019年5月，廣東省生態(tài)環(huán)境廳發(fā)布《關(guān)于恢復(fù)受理省級碳普惠核證減排量備案申請的通知》，相關(guān)工作要求及程序仍按《關(guān)于碳普惠制核證減排量管理暫行辦法》執(zhí)行，并印發(fā)修訂5個(gè)碳普惠方法學(xué)。廣東省生態(tài)環(huán)境廳在2020年和2021年的碳排放報(bào)告核查和配額清繳相關(guān)工作規(guī)定中，全省可用于抵消實(shí)際碳排放的CCER和PHCER總量分別為150萬噸、100萬噸以內(nèi)；企業(yè)用于抵消的CCER和PHCER總量不超過企業(yè)年度實(shí)際碳排放量的10%，且提交的CCER中必須有70%以上為廣東省CCER或PHCER。
 

　　經(jīng)過多年試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)積累，2022年4月，廣東省生態(tài)環(huán)境廳印發(fā)《廣東省碳普惠交易管理辦法》，明確碳普惠的管理和交易，并指出要積極推廣碳普惠經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)建立粵港澳大灣區(qū)碳普惠合作機(jī)制。積極與國內(nèi)外碳排放權(quán)交易機(jī)制、溫室氣體自愿減排機(jī)制等相關(guān)機(jī)制進(jìn)行對接，推動(dòng)跨區(qū)域及跨境碳普惠制合作，探索建立碳普惠共同機(jī)制。
 

 

　　在碳普惠方法學(xué)方面，目前廣東省已批準(zhǔn)6個(gè)方法學(xué)，包括《廣東省林業(yè)碳匯碳普惠方法學(xué)(2020年修訂版)》、《廣東省廢棄衣物再利用碳普惠方法學(xué)(試行)》、《廣東省使用家用空氣源熱泵熱水器碳普惠方法學(xué)(2019年修訂版)》、《廣東省使用高效節(jié)能空調(diào)碳普惠方法學(xué)(2019 年修訂版)》、《廣東省自行車騎行碳普惠方法學(xué)》。
 

　　2019年恢復(fù)受理省級碳普惠核證減排量備案申請至今，整理廣東省生態(tài)環(huán)境廳相關(guān)公告可得，廣東省生態(tài)環(huán)境廳已同意104.61萬噸CO2當(dāng)量碳普惠核證減排量，其中林業(yè)碳匯項(xiàng)目93.2萬噸CO2當(dāng)量，占比高達(dá)89%，自行車騎行和分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目分別為5.38萬、5.82噸CO2當(dāng)量，各占5%、6%。根據(jù)廣州碳排放權(quán)交易所數(shù)據(jù)，截止2021年底PHCER現(xiàn)貨累計(jì)成交量534.26萬噸。
 

　　(二)深圳碳普惠發(fā)展現(xiàn)狀
 

　　2020年11月，深圳人大常委會頒布的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)綠色金融條例》指出，深圳市人民政府應(yīng)當(dāng)完善碳普惠制度，支持深圳排放權(quán)交易機(jī)構(gòu)運(yùn)營管理碳普惠統(tǒng)一平臺。2021年7月，深圳人大常委會頒布《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》再次提及，深圳市人民政府應(yīng)當(dāng)建立碳普惠機(jī)制，推動(dòng)建立本市碳普惠服務(wù)平臺，對小微企業(yè)、社區(qū)家庭和個(gè)人的節(jié)能減排行為進(jìn)行量化，通過政策鼓勵(lì)與市場激勵(lì)，引導(dǎo)全社會綠色低碳生產(chǎn)、生活。2021年11月，深圳市人民政府辦公廳印發(fā)《深圳碳普惠體系建設(shè)工作方案》(下稱“《工作方案》”)，指出要打造“雙聯(lián)通·四驅(qū)動(dòng)”碳普惠體系，“雙聯(lián)通”指低碳行為數(shù)據(jù)平臺與碳交易市場平臺互聯(lián)互通，“四驅(qū)動(dòng)”指政策鼓勵(lì)、商業(yè)激勵(lì)、公益支持和交易賦值四驅(qū)聯(lián)動(dòng)?！豆ぷ鞣桨浮窂慕M織管理、制度標(biāo)準(zhǔn)、低碳場景、市場交易、信息服務(wù)五個(gè)維度確立17項(xiàng)重點(diǎn)工作任務(wù)，并指出要推動(dòng)碳普惠體系跨區(qū)域合作，主要包括兩方面：一是在全國范圍內(nèi)開展合作，吸引其他省市及港澳地區(qū)共建、聯(lián)通碳普惠體系；二是鼓勵(lì)深圳對口幫扶地區(qū)和聯(lián)建碳普惠體系的省市及港澳地區(qū)，按照深圳碳普惠體系標(biāo)準(zhǔn)接入深圳碳市場開展交易。
 

　　深圳市生態(tài)環(huán)境局在赴廣州和成都調(diào)研碳普惠機(jī)制構(gòu)建和建設(shè)運(yùn)行等情況，經(jīng)多次研討后于2022年3月發(fā)布《深圳市碳普惠管理辦法(送審稿)》，主要從碳普惠適用范圍和管理原則，相關(guān)制度、標(biāo)準(zhǔn)和流程的建立，碳普惠核證減排量全生命周期管理的構(gòu)建和碳普惠統(tǒng)一平臺的建設(shè)等4個(gè)方面編制，以規(guī)范深圳碳普惠體系的建設(shè)運(yùn)行和監(jiān)督管理，進(jìn)一步明確公眾、小微企業(yè)節(jié)能減碳行為所產(chǎn)生減排量的管理流程和使用規(guī)則。3月底，深圳市生態(tài)環(huán)境局發(fā)布《關(guān)于征集深圳市碳普惠專家?guī)烊诉x的通知》，公開征集碳普惠專家?guī)烊诉x，助力深圳市碳普惠體系建設(shè)工作。
 

　　在方法學(xué)方面，目前深圳于2021年12月發(fā)布《深圳市低碳公共出行碳普惠方法學(xué)》，同時(shí)上線“低碳星球”小程序，根據(jù)深圳市生態(tài)環(huán)境局?jǐn)?shù)據(jù)，“低碳星球”上線三個(gè)月總訪問量150萬，獨(dú)立用戶數(shù)87萬人。
 

 

　　(三)成都碳普惠發(fā)展現(xiàn)狀
 

　　2020年3月，成都市人民政府發(fā)布《關(guān)于構(gòu)建“碳惠天府”機(jī)制的實(shí)施意見》(下稱“《實(shí)施意見》”)，成為成都市碳普惠體系建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)文件。《實(shí)施意見》提出“公眾碳減排積分獎(jiǎng)勵(lì)”和“項(xiàng)目碳減排量開發(fā)運(yùn)營”雙路徑建設(shè)思路，從制度標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建、公眾低碳場景開發(fā)、項(xiàng)目開發(fā)消納、市場運(yùn)營管理模式、碳減排量交易體系構(gòu)建5個(gè)維度提出25項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)，旨在打造國內(nèi)碳普惠機(jī)制建設(shè)的新樣板。
 

　　按照《實(shí)施意見》確定的重點(diǎn)任務(wù)，2020年10月23日成都市生態(tài)環(huán)境局印發(fā)《成都市“碳惠天府”機(jī)制管理辦法(試行)》(下稱“《管理辦法》”)?！豆芾磙k法》緊扣雙路徑的碳普惠建設(shè)思路，明確了公眾碳減排積分獎(jiǎng)勵(lì)、項(xiàng)目碳減排量(下稱“CDCER”)交易的運(yùn)行規(guī)則和流程，界定參與主體的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)。“碳惠天府”機(jī)制的運(yùn)營平臺、交易平臺、管理平臺分別由成都產(chǎn)業(yè)集團(tuán)、四川聯(lián)合環(huán)境交易所、成都市生態(tài)環(huán)境局負(fù)責(zé)建設(shè)和管理。
 

　　《管理辦法》將“低碳場景評價(jià)規(guī)范”作為“公眾碳減排積分獎(jiǎng)勵(lì)”碳減排路徑核心，在2020年10月27日出臺的《成都市“碳惠天府”機(jī)制公眾低碳場景評價(jià)規(guī)范(試行)》中明確了餐飲、商超、酒店、景區(qū)四類消費(fèi)領(lǐng)域低碳場景的評價(jià)規(guī)范，主要從節(jié)能措施、資源利用、環(huán)境保護(hù)、宣傳引導(dǎo)、碳中和5個(gè)維度進(jìn)行評價(jià)，根據(jù)場景不同差異化設(shè)置餐飲服務(wù)、銷售服務(wù)、低碳客房、旅游服務(wù)和公共設(shè)施等評價(jià)維度，在“碳中和”這一評價(jià)維度，僅考慮場景消耗能源產(chǎn)生的溫室氣體排放量，即范圍2的排放，四類場景均要求購買CDCER進(jìn)行抵消，且CDCER抵消量不少于其排放量的10%。
 

　　《管理辦法》將“碳減排項(xiàng)目方法學(xué)”作為“項(xiàng)目碳減排量開發(fā)運(yùn)營”碳減排路徑核心，明確了碳減排項(xiàng)目方法學(xué)的制定和發(fā)布流程。在2020年10月26日發(fā)布的《成都市“碳惠天府”機(jī)制碳減排項(xiàng)目方法學(xué)(第一批)》聚焦“能源替代、資源節(jié)約、生態(tài)保護(hù)”三大領(lǐng)域，制定《成都市供熱鍋爐使用電能或天然氣替代碳減排項(xiàng)目方法學(xué)》、《成都市機(jī)場光伏+儲能靜變電源(GPU)系統(tǒng)替代燃油碳減排項(xiàng)目方法學(xué)》、《成都市節(jié)能改造碳減排項(xiàng)目方法學(xué)》、《成都市造林管護(hù)碳減排項(xiàng)目方法學(xué)》、《成都市天府綠道碳減排項(xiàng)目方法學(xué)》、《成都市川西林盤碳減排項(xiàng)目方法學(xué)》、《成都市湖泊濕地碳減排項(xiàng)目方法學(xué)》、《成都市測土配方施肥碳減排項(xiàng)目方法學(xué)》8個(gè)方法學(xué)。
 

　　2020年12月，成都市生態(tài)環(huán)境局發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步明確“碳惠天府”機(jī)制碳減排量有關(guān)會計(jì)處理事項(xiàng)的通知》，對CDCER交易業(yè)務(wù)的有關(guān)會計(jì)處理事項(xiàng)進(jìn)行明確，是貫徹落實(shí)《實(shí)施意見》規(guī)范“碳惠天府”機(jī)制碳減排量交易相關(guān)會計(jì)處理的要求，為市場交易主體的財(cái)務(wù)處理和信息披露指明方向。
 

　　2022年3月，成都市生態(tài)環(huán)境局等7部門發(fā)布《成都市近零碳排放區(qū)試點(diǎn)建設(shè)工作方案(試行)》，進(jìn)一步推進(jìn)“碳惠天府”機(jī)制的發(fā)展，該工作方案要求4A 級及以上景區(qū)優(yōu)先考慮作為“碳惠天府”機(jī)制公眾低碳場景，積極引導(dǎo)游客參與低碳場景建設(shè)。在“零碳排放”目標(biāo)上，通過認(rèn)購CDCER以實(shí)現(xiàn)，并要求近零碳排放園區(qū)試點(diǎn)認(rèn)購10%以上年度碳排放量的CDCER用于抵消，對近零碳排放公共機(jī)構(gòu)試點(diǎn)這一比重提高至50%以上。
 

 

　　(四)其他城市碳普惠發(fā)展現(xiàn)狀
 

　　早在2016年6月武漢市就上線“碳寶包APP”，探索“碳幣兌換機(jī)制”引導(dǎo)全民踐行低碳生活，推動(dòng)低碳消費(fèi)。2021年9月，武漢市人民政府發(fā)布《武漢市推動(dòng)降碳及發(fā)展低碳產(chǎn)業(yè)工作方案》，要求探索建立覆蓋千萬級人群、可持續(xù)的“碳普惠”機(jī)制。
 

　　2017年10月，江西撫州制定出臺綠寶碳普惠機(jī)制并于次月上線運(yùn)營綠寶碳普惠公益服務(wù)平臺，開始研究探索碳普惠機(jī)制。2019年9月江西省人大常委會和發(fā)改委發(fā)布《江西省生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》，首次在地方性法規(guī)層面上提出要探索建立碳普惠機(jī)制，加快發(fā)展江西省碳普惠機(jī)制。2021年8月，江西省市場監(jiān)管局批準(zhǔn)發(fā)布《碳普惠平臺建設(shè)技術(shù)規(guī)范》和《碳普惠平臺運(yùn)營管理規(guī)范》，并于當(dāng)月上線“綠寶碳匯”平臺，截至2022年2月初，省市兩級“綠寶碳匯”注冊人數(shù)多達(dá)73萬名，累計(jì)實(shí)現(xiàn)碳普惠制核證自愿減排量46982噸。
 

　　2020年9月，北京市依托北京交通綠色出行一體化服務(wù)(MaaS)平臺推出綠色出行碳普惠激勵(lì)機(jī)制，將步行、騎行、公交、地鐵等低碳出行行動(dòng)自動(dòng)轉(zhuǎn)換為相應(yīng)的碳減排量，并在MaaS平臺兌換優(yōu)惠券等獎(jiǎng)勵(lì)。截至2022年3月底，“MaaS出行綠動(dòng)全城”活動(dòng)正式注冊用戶超百萬人，累計(jì)碳減排量近10萬噸。
 

　　2021年9月，重慶市生態(tài)環(huán)境局印發(fā)《重慶市“碳惠通”生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)平臺管理辦法(試行)》，指出要探索建立碳普惠機(jī)制，并于2021年10月22日上線集碳履約、碳中和和碳普惠于一體的“碳惠通”平臺，分為個(gè)人端和企業(yè)端兩大應(yīng)用體系，而個(gè)人端應(yīng)用體系針對碳普惠機(jī)制建立。
 

　　2022年2月，上海市生態(tài)環(huán)境局發(fā)布《上海市碳普惠機(jī)制建設(shè)工作方案(征求意見稿)》，旨在形成上海碳普惠體系頂層設(shè)計(jì)和相關(guān)配套政策措施，加快推動(dòng)上海碳普惠的發(fā)展。
 

　　三、政策建議
 

　　(一)國家層面強(qiáng)化碳普惠機(jī)制頂層設(shè)計(jì)
 

　　目前國家層面尚未出臺碳普惠相關(guān)的頂層設(shè)計(jì)，僅在2014年3月國家發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于開展低碳社區(qū)試點(diǎn)工作的通知》指出要推動(dòng)社區(qū)低碳化發(fā)展，組織開展低碳社區(qū)試點(diǎn)工作，由此推動(dòng)武漢等城市開展低碳社區(qū)試點(diǎn)建設(shè)。但根據(jù)廣東、成都等各地碳普惠的發(fā)展，基本離不開碳積分換取商業(yè)優(yōu)惠的模式，由此碳普惠減排量產(chǎn)生到交易或消納的全生命周期過程的暢通機(jī)制仍需進(jìn)一步完善，以保證碳普惠體系的可持續(xù)發(fā)展。因此，為推動(dòng)公眾低碳生活和消費(fèi)方式，強(qiáng)化個(gè)人低碳意識，暢通碳普惠發(fā)展機(jī)制，亟需國家出臺相關(guān)的頂層設(shè)計(jì)，明確碳普惠發(fā)展總體思路和發(fā)展模式，為地方發(fā)展碳普惠指明方向，調(diào)動(dòng)社會各界的積極性和行動(dòng)力。
 

　　(二)加快低碳場景和碳普惠方法學(xué)研究
 

　　擴(kuò)展更多的低碳場景是實(shí)現(xiàn)更多公眾減排的主要手段，這需要研究開發(fā)更多的碳普惠方法學(xué)，即低碳場景是碳普惠機(jī)制的表現(xiàn)形式，而碳普惠方法學(xué)則是碳普惠機(jī)制的基石，兩者互為一體，相輔相成。因此，需要各地加快研究碳普惠方法學(xué)，根據(jù)地方特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展地方特色碳普惠方法學(xué)，同時(shí)針對交通、商超等具有普遍性的領(lǐng)域選取更具實(shí)踐意義的方法學(xué)作為國家碳普惠方法學(xué)，統(tǒng)一各地標(biāo)準(zhǔn)，暢通全國碳普惠市場，保證公平、公正、公開和透明。同時(shí)，在此過程中，加快相應(yīng)低碳場景下個(gè)人碳足跡、碳賬戶等建設(shè)，以及個(gè)人數(shù)據(jù)信息的安全，加快相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以便推動(dòng)碳普惠機(jī)制的健康發(fā)展。
 

　　(三)加強(qiáng)公眾宣傳教育，提高公眾碳普惠參與度
 

　　公眾作為碳普惠機(jī)制的參與者，其低碳生活和消費(fèi)思想的提高決定了碳普惠的參與度，從而影響碳普惠機(jī)制的碳減排成效，因此加強(qiáng)公眾宣傳教育、提高公眾參與度將成為一項(xiàng)重要的、長遠(yuǎn)的工作，需要政府形成完善的體系化教育機(jī)制和完善相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，調(diào)動(dòng)各方積極性。同時(shí)將地方優(yōu)秀做法推廣至全國范圍內(nèi)，如成都將對消費(fèi)者和商戶的宣傳引導(dǎo)納入到低碳場景的評價(jià)規(guī)范中，推動(dòng)形成全國低碳生活和消費(fèi)方式氛圍，推動(dòng)建設(shè)低碳社會。
 

　　原標(biāo)題：IIGF觀點(diǎn) |雙碳背景下地方碳普惠機(jī)制發(fā)展綜述和建議