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總體來看，《方案》基本延續(xù)了可再生能源發(fā)電補貼政策的方向及大部分內容，針對生物質發(fā)電項目做了有針對性的調整，有利于垃圾焚燒發(fā)電(以及其他生物質發(fā)電)行業(yè)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，以及市場化的深入發(fā)展。新增項目補貼額度相對較高，符合近年來生活垃圾焚燒行業(yè)高速發(fā)展的現狀，有望在未來幾年快速“補短板”，將絕大多數項目納入補貼目錄。
近日，國家發(fā)展改革委、財政部、國家能源局聯合印發(fā)了《完善生物質發(fā)電項目建設運行的實施方案》(發(fā)改能源〔2020〕1421號)(以下簡稱《方案》)。在此之前，關于可再生能源發(fā)電補貼政策的改革醞釀已久。
2020年1月，國家發(fā)展改革委、財政部、國家能源局等部委就可再生能源發(fā)電補貼政策改革出臺文件：
4號文、5號文：一日兩文，可再生能源發(fā)電補貼政策改革已上路
而后，主要針對“存量項目”的方案迅速跟進：
6號文：“第八批”！垃圾發(fā)電國補新解-18年1月前項目或入籃
7~8月，存量項目的新目錄已前后公布三批，其中第三批中有39個垃圾焚燒項目入選，主要涉及到2017~2018年(少量2016年項目)間并網發(fā)電的垃圾焚燒項目，合計涉及處理能力約2.9萬噸/日：
新目錄：可再生國補前三批目錄公布39個焚燒項目入選，后期如何？
而針對垃圾焚燒新增項目，則于4號文、5號文出臺后迅速發(fā)文，開展摸底工作：
中長期規(guī)劃：解讀丨發(fā)改委發(fā)文釋放利好背后，為垃圾焚燒新增項目規(guī)劃摸查
4月，國家發(fā)改委分別就農林廢棄物及垃圾焚燒發(fā)電項目建設的有關事項公開征求意見：
征求意見稿：發(fā)改焚燒補貼文件詳解：系統(tǒng)性變革，新國補即將落地
在近半年后，正式文件終于于近日發(fā)布。此次《方案》明確了“以收定補、新老劃段、有序建設、平穩(wěn)發(fā)展”的總體思路，指導2020年1月20日以后并網發(fā)電的項目申報進入國補目錄的工作。
2020年新增項目補貼額度確定
《方案》中明確了2020年用于新增生物質發(fā)電項目補貼的額度為15億元。從早前財政部公布的2020年中央財政預算來看，可再生能源電價附加收入安排的支出中，生物質能源的預算總額為53.41億元，2019年決算支出額為34.86億元，增長近20億元。其中除了此次明確的2020年新增補貼金額的15億元外，還應包含8月公布的存量項目新名單中加入的部分生物質發(fā)電項目。根據E20研究院測算，8月公布的名單中新加入的垃圾焚燒項目39個，設計處理能力2.9萬噸/日，估算需國補金額在5~6億元左右，再加上此批名單中增加的15個農林廢棄物發(fā)電項目以及3個沼氣發(fā)電項目，預計2020年實際用于生物質發(fā)電的國補金額也將略高于預算金額。值得注意的是，此次《方案》中明確的2020年新增項目補貼額度15億元約占生物質能源補貼預算總額的28%，可以說力度還是很大的。
在已存在的前七批名單中，生活垃圾焚燒占生物質比例約為40%。但近年來生活垃圾焚燒仍有較高速水平發(fā)展，而農林廢物發(fā)電受制于其商業(yè)模式不完善及需求風險較大等影響，增速較慢，因此預計2020年新增生物質發(fā)電項目補貼中垃圾焚燒占比將達到65%。以此測算，2020年入籃新增項目補貼的垃圾焚燒補貼額度將達到9.75億元，約折算處理能力6.36萬噸/日。據E20研究院數據顯示，按項目建設期2年計，預計2020年全年新投入運營的垃圾焚燒處理能力約為15萬噸/日，則新增項目的補貼覆蓋率可達到40%以上。
項目申報規(guī)則公布
《方案》中延續(xù)了此前征求意見稿中的部分項目申報條件，如“項目需納入國家、省級專項規(guī)劃”、“垃圾焚燒發(fā)電項目所在城市已實行垃圾處理收費制度”，同時額外增加了“信用承諾書”的要求。
關于專項規(guī)劃，在早前的文件中已有充分鋪墊，作為避免造成地方政府不必要債務風險的重要抓手，中長期規(guī)劃以及項目可行性研究中應對建設規(guī)模的測算(包括對未來發(fā)展的超前規(guī)劃)做合理把握。
而對于垃圾處理收費制度，E20研究院近幾年持續(xù)呼吁應由政府端推進、完善生活垃圾處理收費機制，按照補償成本并合理盈利的原則，逐步形成覆蓋全成本、分類、分階梯計價的收費機制。如此形成以“污染者付費”為原則的閉環(huán)機制，居民及非居民繳付的垃圾處理費直接用于支付末端生活垃圾處理設施，類似于污水處理費機制。而這一內容也在《國家發(fā)展改革委關于創(chuàng)新和完善促進綠色發(fā)展價格機制的意見》(發(fā)改價格規(guī)〔2018〕943號)、《國務院辦公廳關于印發(fā)“無廢城市”建設試點工作方案的通知》(國辦發(fā)〔2018〕128號)、《關于印發(fā)<城鎮(zhèn)生活垃圾分類和處理設施補短板強弱項實施方案>的通知》(發(fā)改環(huán)資〔2020〕1257號)等多部文件中反復提出。但目前來看推進存在一定難度，各地實施效果不一，真正實現成本覆蓋、分類計價的寥寥無幾，仍需各地進一步研究探索，也需要國家發(fā)改委繼續(xù)發(fā)文促進。
由于設定了15億的新增補貼上限，《方案》中也明確了各類項目補貼額度的測算標準，其中垃圾焚燒發(fā)電項目所需補貼額度為項目年入廠垃圾量×280千萬時/噸×(0.65元-當地現行燃煤發(fā)電基準價-0.1元)。在計算方式方面延續(xù)了《國家發(fā)改委關于完善垃圾焚燒發(fā)電價格政策的通知》(發(fā)改價格〔2012〕801號)中提出的0.65元/千瓦時標桿電價(280千瓦時以內)，以及0.1元的省補分擔規(guī)則。但值得注意的是，此次《方案》中提出了“補貼資金由中央地方共同承擔，分地區(qū)合理確定分擔比例，中央分擔部分逐年調整并有序退出。”此項內容一方面考慮了地區(qū)差異，預計對于經濟發(fā)展水平相對落后且對生物質發(fā)電項目需求較為急迫的地區(qū)予以更大幅度的支持，以加快“補短板”。另一方面也明確了國補將逐年調整并有序退出，而補貼則將大概率轉由地方負責解決，有可能增加項目支付風險。但同時這也是將“垃圾處理費”作為必要條件的原因之一。具體分擔辦法也將在2021年建設方案中明確。
對于申報項目的排序，《方案》中明確“按項目全部機組并網時間先后次序排序，并網時間早者優(yōu)先，直至入選項目所需補貼總額達到2020年中央新增補貼資金額度15億元為止。”預計在新政刺激下將引發(fā)在建項目的搶裝。
2021年后將以競爭方式配置
《方案》中提出，“自2021年1月1日起，規(guī)劃內已核準未開工、新核準的生物質發(fā)電項目全部通過競爭方式配置并確定上網電價”。主要是根據4號文中提出的“通過競爭性方式配置新增項目。在年度補貼資金總額確定的情況下，進一步完善非水可再生能源發(fā)電項目的市場化配置機制，通過市場競爭的方式優(yōu)先選擇補貼強度低、退坡幅度大、技術水平高的項目。”而這一政策實際已在風電、光伏領域實施，效果顯著。但值得注意的是，不同于風電、光伏發(fā)電項目，生物質發(fā)電(垃圾焚燒和農林廢物)均具有較強的公共服務屬性，是環(huán)境治理過程中的剛需產品，在“污染者付費”制度全面落地前付費主體模糊，絕大部分項目仍采用可行性缺口補貼的形式開展，較難完全市場化(商業(yè)化)。電價補貼強度低、退坡幅度大，必將帶來的是對按量付費的垃圾處理服務費部分的增加，以保障項目原有收入結構及盈利模式。因此此條內容的實施，可能較大程度改變生活垃圾焚燒項目現有較為完善的商業(yè)模式及招投標方式。
結語
總體來看，《方案》基本延續(xù)了可再生能源發(fā)電補貼政策的方向及大部分內容，針對生物質發(fā)電項目做了有針對性的調整，有利于垃圾焚燒發(fā)電(以及其他生物質發(fā)電)行業(yè)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，以及市場化的深入發(fā)展。新增項目補貼額度相對較高，符合近年來生活垃圾焚燒行業(yè)高速發(fā)展的現狀，有望在未來幾年快速“補短板”，將絕大多數項目納入補貼目錄。但在開展“競爭性方式配置新增項目”的過程中還需進一步要求未來的特許經營協(xié)議對國補退坡有相關協(xié)商機制的條款。后，建議約束地方政府在PPP項目合同中的履約行為，特別是按照PPP合同及時且足額支付，促進垃圾焚燒項目投資市場的穩(wěn)定發(fā)展。
附：《完善生物質發(fā)電項目建設運行的實施方案》原文：
完善生物質發(fā)電項目建設運行的實施方案
生物質能是可再生能源重要組成部分。近年來，在國家政策支持下，生物質發(fā)電(含農林生物質發(fā)電、垃圾焚燒發(fā)電和沼氣發(fā)電，下同)行業(yè)穩(wěn)步發(fā)展，為構建清潔低碳、安全高效的能源體系，促進生態(tài)文明建設發(fā)揮了重要作用。為深入貫徹習近平生態(tài)文明思想，落實“四個革命、一個合作”能源安全新戰(zhàn)略，進一步推動生物質發(fā)電高質量發(fā)展，特制定本方案。
一、總體要求
以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會精神，堅持創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，認真落實習近平總書記關于推進城鄉(xiāng)有機廢棄物處理利用的重要指示，依據《關于促進非水可再生能源發(fā)電健康發(fā)展的若干意見》(財建〔2020〕4號)、《可再生能源電價附加補助資金管理辦法》(財建〔2020〕5號)有關要求，堅持“以收定補、新老劃段、有序建設、平穩(wěn)發(fā)展”，進一步完善生物質發(fā)電建設運行管理，合理安排2020年中央新增生物質發(fā)電補貼資金，全面落實各項支持政策，推動產業(yè)技術進步，提升項目運行管理水平，逐步形成有效的生物質發(fā)電市場化運行機制，促進生物質發(fā)電行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。
二、補貼項目條件
2020年申請中央補貼的項目須符合以下條件：
(一)納入生物質發(fā)電國家、省級專項規(guī)劃。
(二)2020年1月20日(含)以后全部機組并網的當年新增生物質發(fā)電項目。
(三)符合國家相關法律法規(guī)、產業(yè)政策、技術標準等要求，配套建設高效治污設施，垃圾焚燒發(fā)電項目所在城市已實行垃圾處理收費制度。
(四)申報情況屬實，并提交信用承諾書(見附件1)，沒有且承諾不出現弄虛作假、違規(guī)摻燒等情況。
三、工作程序
(一)組織申報
各省(區(qū)、市)按月組織符合申報條件、申請中央補貼的生物質發(fā)電項目，登陸國家能源局可再生能源發(fā)電項目信息管理系統(tǒng)填報相關信息和上傳有關資料，主要是省級專項規(guī)劃、核準(審批、備案)文件、并網時間證明等。
各省(區(qū)、市)對項目申報條件、項目申報信息進行審核，并對項目申報有關情況(項目名稱、建設地點、裝機規(guī)模、納入規(guī)劃情況、并網時間等)進行公示。公示后，將通過審核的項目信息正式上報。
有關電網企業(yè)定期向各省(區(qū)、市)提供并網項目清單，按要求出具項目并網時間證明，及時配合各省(區(qū)、市)做好申報工作。
8月底之前符合條件的項目一攬子申報，以后的按月申報(有關申報信息及時間要求見附件2)。納入補貼范圍的項目所需補貼總額達到2020年中央新增補貼資金額度15億元后，不再納入當年申報。
(二)統(tǒng)一復核
組織國家可再生能源信息管理中心對地方申報項目的合規(guī)性及提供材料真實性和有效性進行復核。一旦發(fā)現信息不實，立即取消補貼申報資格。
(三)項目匯總
國家可再生能源信息管理中心對通過復核的項目，按照規(guī)則進行匯總排序，并測算補貼需求。
(四)公布補貼名單
排序工作結束后，公布納入2020年生物質發(fā)電中央補貼規(guī)模的項目名單。
四、納入當年補貼項目規(guī)則
(一)納入規(guī)則
按項目全部機組并網時間先后次序排序，并網時間早者優(yōu)先，直至入選項目所需補貼總額達到2020年中央新增補貼資金額度15億元為止。
(二)補貼額度測算規(guī)則
按補貼額度測算規(guī)則(見附件3)測算生物質發(fā)電項目度電補貼強度、項目所需補貼額度。補貼額度測算僅用于測算補貼總額，不作為實際補貼資金發(fā)放依據。
五、推動生物質發(fā)電有序建設
(一)加強規(guī)劃引導。需中央補貼的生物質發(fā)電項目必須納入國家、省級專項規(guī)劃，各地要以規(guī)劃為依據，嚴格按規(guī)劃核準(審批、備案)建設項目，未納入規(guī)劃的不得核準(審批、備案)。鼓勵地方結合本地經濟社會發(fā)展實際，建設不需要中央補貼的生物質發(fā)電項目。
(二)加強投資監(jiān)測預警。依據各省農林生物質資源總量等條件，科學測算各地農林生物質發(fā)電合理發(fā)展規(guī)模，根據各省農林生物質發(fā)電發(fā)展情況發(fā)布項目建設年度預警，已建裝機和核準在建、待建裝機規(guī)模接近合理規(guī)模的，給予黃色預警；已建裝機和核準在建、待建裝機達到或超過合理規(guī)模的，給予紅色預警。對需中央補貼的生物質發(fā)電項目投資建設情況進行監(jiān)測，按月發(fā)布項目投產并網信息，新增項目補貼額度累計達到當年中央補貼資金總額后，地方不再新核準需中央補貼的項目，企業(yè)據此合理安排項目建設時序。各省(區(qū)、市)按要求組織在國家能源局可再生能源發(fā)電項目信息管理系統(tǒng)填報核準、在建、新開工項目信息。
(三)完善生物質發(fā)電項目補貼機制。未納入2020年中央補貼規(guī)模的已并網項目，結轉至次年依序納入。自2021年1月1日起，規(guī)劃內已核準未開工、新核準的生物質發(fā)電項目全部通過競爭方式配置并確定上網電價；新納入補貼范圍的項目(包括2020年已并網但未納入當年補貼規(guī)模的項目及2021年起新并網納入補貼規(guī)模的項目)補貼資金由中央地方共同承擔，分地區(qū)合理確定分擔比例，中央分擔部分逐年調整并有序退出。需中央補貼的在建項目應在合理工期內建成并網。
(四)拓展生物質能利用渠道。立足于多樣化用能需求，大力推進農林生物質熱電聯產，從嚴控制只發(fā)電不供熱項目，堅持宜氣則氣、宜熱則熱、宜電則電，鼓勵加快生物質能非電領域應用，提升項目經濟性和產品附加值，降低發(fā)電成本，減少補貼依賴。
(五)落實生物質發(fā)電支持政策。鼓勵金融機構在風險可控、商業(yè)可持續(xù)的前提下給予生物質發(fā)電項目中長期信貸支持。建立生活垃圾處理收費制度，合理制定垃圾處理收費標準，確保垃圾處理收費政策落實到位。鼓勵地方政府統(tǒng)籌各類資金，對生物質發(fā)電相關的農林廢棄物和生活垃圾“收、儲、運、處理”各環(huán)節(jié)予以適當支持和補償。
(六)逐步推動形成生物質發(fā)電市場化運營模式。發(fā)揮生物質發(fā)電綜合效益，推動建立合理的成本分擔機制。鼓勵具備條件的省(區(qū)、市)，探索生物質發(fā)電項目市場化運營試點，完善配套保障措施，逐步形成市場化運營模式。
(七)強化項目建設運行監(jiān)管。健全完善生物質發(fā)電產業(yè)技術標準，不斷推進行業(yè)技術進步。落實地方管理主體責任，國家能源局各派出機構會同有關部門依法履行監(jiān)管職責，按照投訴舉報有關規(guī)定依法受理有關投訴舉報，利用視頻監(jiān)控、在線監(jiān)測等手段，加強生物質發(fā)電項目建設、運行等方面的監(jiān)管，定期進行“雙隨機一公開”抽查檢查，對存在違規(guī)摻燒化石燃料、騙取補貼等違法違規(guī)行為的，嚴格按照國家有關法律法規(guī)和政策要求，暫停、核減或取消補貼。強化項目建設運行管理，生物質發(fā)電企業(yè)要高度重視項目建設和工程質量，嚴格執(zhí)行工程基本建設程序和管理制度，確保項目安全有序建設運行。
附件：
1.2020年生物質發(fā)電項目中央補貼資金申報信用承諾書
2.生物質發(fā)電項目申報中央補貼填報信息表
3.2020年生物質發(fā)電項目補貼額度測算規(guī)則
原標題：深度解讀丨生物質發(fā)電新增項目15億補貼方案出臺(附政策原文)
