近年來(lái)，垃圾焚燒發(fā)電補(bǔ)貼政策改革的消息不斷發(fā)出，行業(yè)密切關(guān)注。2019年兩會(huì)期間，全國(guó)人大代表就此提出建議，后財(cái)政部給予回復(fù)，再次引發(fā)行業(yè)熱議。行業(yè)普遍認(rèn)為垃圾焚燒發(fā)電補(bǔ)貼改革已蓄勢(shì)待發(fā)。2020年1月20日，財(cái)政部連發(fā)兩文對(duì)可再生能源發(fā)電產(chǎn)業(yè)的未來(lái)發(fā)展以及可再生能源電價(jià)附加補(bǔ)助資金管理做出調(diào)整。兩文分別于2月3日及5日發(fā)布，E20研究院迅速對(duì)此次兩文進(jìn)行聯(lián)合解讀。
 

　　前言

 

　　E20研究院曾對(duì)2019年財(cái)政部對(duì)全國(guó)人大代表建議的回復(fù)做出深度解讀，文中對(duì)可再生能源以及垃圾焚燒補(bǔ)貼的背景進(jìn)行了一定梳理，此篇不再贅述。

 

　　此次發(fā)布的兩個(gè)文件分別為《關(guān)于促進(jìn)非水可再生能源發(fā)電健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》（財(cái)建（2020）4號(hào)）（下稱《意見(jiàn)》），以及《關(guān)于印發(fā)<可再生能源電價(jià)附加補(bǔ)助資金管理辦法>的辦法》（財(cái)建（2020）5號(hào)）（下稱《辦法》）。兩個(gè)文件均由財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委及國(guó)家能源局共同簽署，發(fā)文時(shí)間均為2020年1月20日，從內(nèi)容來(lái)看兩文也有非常緊密的關(guān)聯(lián)。E20研究院認(rèn)為，同期頒布的兩個(gè)文件的核心應(yīng)是4號(hào)文件《意見(jiàn)》?！兑庖?jiàn)》的本質(zhì)內(nèi)容屬于規(guī)劃性質(zhì)，對(duì)我國(guó)可再生能源的發(fā)展給予了肯定，同時(shí)對(duì)我國(guó)可再生能源發(fā)電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整。而《辦法》可看作是此次《意見(jiàn)》的配套文件，是在《意見(jiàn)》規(guī)劃調(diào)整下《可再生能源電價(jià)附加補(bǔ)助資金管理暫行辦法》（財(cái)建（2012）102號(hào)）文的修訂版，主要通過(guò)調(diào)整可再生能源電價(jià)附加補(bǔ)助資金的使用方式以支持《意見(jiàn)》中規(guī)劃的穩(wěn)步落地。同時(shí)部分內(nèi)容也是《意見(jiàn)》的具體實(shí)施辦法。

 

　　除了可再生能源發(fā)電產(chǎn)業(yè)進(jìn)入轉(zhuǎn)型升級(jí)的要求外，此次兩文的發(fā)布同時(shí)也致力于解決可再生能源補(bǔ)貼缺口不斷擴(kuò)大及拖欠問(wèn)題。E20研究院對(duì)兩個(gè)文件的主要內(nèi)容，尤其是可能對(duì)垃圾焚燒發(fā)電補(bǔ)貼產(chǎn)生影響的內(nèi)容進(jìn)行解讀。

 

　　關(guān)于促進(jìn)非水可再生能源發(fā)電健康發(fā)展的若干意見(jiàn)（《意見(jiàn)》）

 

　　《意見(jiàn)》指出，“非水可再生能源發(fā)電已進(jìn)入產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和技術(shù)進(jìn)步的關(guān)鍵期”，明確提出“風(fēng)電、光伏等可再生能源已基本具備與煤電等傳統(tǒng)能源平價(jià)的條件”，因此此次文件中直接涉及的補(bǔ)貼退坡甚至取消措施主要針對(duì)風(fēng)電及光伏等可再生能源。E20研究院認(rèn)為，從近10年來(lái)風(fēng)電及光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展及各種文件的發(fā)展歷程來(lái)看，此次提出的部分內(nèi)容對(duì)垃圾焚燒有一定借鑒作用。值得注意的是，垃圾焚燒發(fā)電除了是可再生能源的一種形式外，其本質(zhì)是生活垃圾處理的主要手段，公用屬性較強(qiáng)，因此垃圾焚燒發(fā)電的補(bǔ)貼調(diào)整雖然會(huì)原則上符合此次《意見(jiàn)》中的內(nèi)容，但形式上將與風(fēng)電及光伏會(huì)有所區(qū)別。

 

　　《意見(jiàn)》明確了改革后的補(bǔ)貼原則為“以收定支”，意在從根本上降低補(bǔ)貼缺口擴(kuò)大的可能性。總體機(jī)制為，財(cái)政部每年將根據(jù)補(bǔ)助資金（來(lái)自于可再生能源發(fā)展基金）的增收水平確定當(dāng)年度新增補(bǔ)貼總額。而后國(guó)家發(fā)展改革委及國(guó)家能源局在新增補(bǔ)貼總額范圍內(nèi)，確定當(dāng)年度可納入中央財(cái)政補(bǔ)貼范圍的可再生能源發(fā)電項(xiàng)目。此次“以收定支”中的“收”并非以補(bǔ)助資金的總額為參考，而是以增收水平為參考，E20研究院認(rèn)為，新增項(xiàng)目補(bǔ)貼資金僅由增收進(jìn)行支付，此舉將有效保障存量（已在1-7批目錄中）項(xiàng)目的補(bǔ)助資金不受影響。

 

　　《意見(jiàn)》中明確提出“新增海上風(fēng)電和光熱項(xiàng)目不再納入中央財(cái)政補(bǔ)貼范圍”，E20研究院認(rèn)為，《關(guān)于完善風(fēng)電上網(wǎng)電價(jià)政策的辦法》中已取消2021年以后并網(wǎng)的陸上風(fēng)電項(xiàng)目補(bǔ)貼，《關(guān)于2018年光伏發(fā)電有關(guān)事項(xiàng)的辦法》中加快了光伏發(fā)電電價(jià)的退坡，此次再取消新增海上風(fēng)電及光熱項(xiàng)目補(bǔ)貼，將使得新增補(bǔ)助資金向含生物質(zhì)在內(nèi)的其他可再生能源項(xiàng)目偏移，有望保障更多生物質(zhì)發(fā)電及垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的補(bǔ)助資金。

 

　　《意見(jiàn)》提出“經(jīng)審核納入補(bǔ)貼目錄的可再生能源發(fā)電項(xiàng)目，按合理利用小時(shí)數(shù)核定中央財(cái)政補(bǔ)貼額度”，E20研究院認(rèn)為，此舉意在為單一可再生能源發(fā)電項(xiàng)目制定補(bǔ)貼上限，合理分配補(bǔ)助資金。單個(gè)項(xiàng)目補(bǔ)貼資金額度根據(jù)國(guó)家發(fā)展改革委核定電價(jià)時(shí)采用的年利用小時(shí)數(shù)和補(bǔ)貼年限確定。達(dá)到補(bǔ)貼資金額度的項(xiàng)目不再享受國(guó)家補(bǔ)貼，但仍可按照燃煤發(fā)電上網(wǎng)基準(zhǔn)價(jià)與電網(wǎng)企業(yè)進(jìn)行結(jié)算。這一點(diǎn)在2006年的《可再生能源發(fā)電價(jià)格和費(fèi)用分?jǐn)偣芾碓囆修k法》中就有提到，“發(fā)電項(xiàng)目自投產(chǎn)之日起，15年內(nèi)享受補(bǔ)貼電價(jià)；運(yùn)行滿15年后，取消補(bǔ)貼電價(jià)”。預(yù)計(jì)后續(xù)分類型的管理辦法中將作出詳細(xì)規(guī)定。

 

　　《意見(jiàn)》中的“充分保障政策延續(xù)性和存量項(xiàng)目合理收益”一條中提到“價(jià)格主管部門(mén)將根據(jù)行業(yè)發(fā)展需要和成本變化情況，及時(shí)完善垃圾焚燒發(fā)電價(jià)格形成機(jī)制”。E20研究院認(rèn)為，單獨(dú)提出完善垃圾焚燒發(fā)電價(jià)格形成機(jī)制在一定程度上證明了垃圾焚燒與風(fēng)電、光伏等可再生能源發(fā)電項(xiàng)目存在本質(zhì)區(qū)別，需單獨(dú)看待。另外雖需調(diào)整價(jià)格形成機(jī)制，但要“充分保障政策延續(xù)性和存量項(xiàng)目合理收益”也給垃圾焚燒企業(yè)吃下了定心丸。

 

　　垃圾焚燒項(xiàng)目收入主要分為兩部分，即政府支付特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議規(guī)定的垃圾處置費(fèi)，以及發(fā)電上網(wǎng)銷售電價(jià)。上網(wǎng)電價(jià)中的國(guó)家補(bǔ)助目前的形成機(jī)制為（0.65元-燃煤標(biāo)桿價(jià)-地方補(bǔ)貼0.1元）。而垃圾處置費(fèi)是垃圾焚燒項(xiàng)目作為為城市提供生活垃圾處理服務(wù)的服務(wù)費(fèi)，一般垃圾焚燒項(xiàng)目的招投標(biāo)以此價(jià)格為主要內(nèi)容，目前均價(jià)在65-70元/噸。

 

　　《意見(jiàn)》提出要通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性方式配置新增項(xiàng)目，“通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的方式優(yōu)先選擇補(bǔ)貼強(qiáng)度低、退坡幅度大、技術(shù)水平高的項(xiàng)目”。E20研究院認(rèn)為，這一點(diǎn)在風(fēng)電及光伏發(fā)電項(xiàng)目中已有實(shí)踐，而垃圾焚燒由于具有較強(qiáng)的公共服務(wù)屬性，補(bǔ)貼市場(chǎng)化可行性尚有待商榷。

 

　　《意見(jiàn)》對(duì)補(bǔ)貼的兌付流程也提出了優(yōu)化要求，具體內(nèi)容在同步公開(kāi)的《辦法》中有詳細(xì)內(nèi)容。

 

　　《意見(jiàn)》后提到“鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)按照市場(chǎng)化原則對(duì)列入補(bǔ)貼發(fā)電項(xiàng)目清單的企業(yè)予以支持”以“切實(shí)解決企業(yè)合規(guī)新能源項(xiàng)目融資問(wèn)題”，同時(shí)鼓勵(lì)創(chuàng)新融資方式，如資產(chǎn)證券化（ABS）等。E20研究院認(rèn)為，從垃圾焚燒項(xiàng)目來(lái)看，簽訂了特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，一般收入較為穩(wěn)定，且一般通過(guò)與政府方合資設(shè)立SPV形式與母公司風(fēng)險(xiǎn)隔離，符合資產(chǎn)證券化的基本要求。若垃圾焚燒項(xiàng)目資產(chǎn)證券化得以推行，將大幅提升垃圾焚燒企業(yè)融資能力及現(xiàn)金流有效管理能力，有利于行業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，尤其是改善市場(chǎng)下沉至縣鎮(zhèn)后，小體量項(xiàng)目穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)能力不穩(wěn)定的情況。

 

　　可再生能源電價(jià)附加補(bǔ)助資金管理辦法（《辦法》）

 

　　首先，《辦法》是在《意見(jiàn)》的框架下對(duì)于補(bǔ)助資金的管理制訂的“細(xì)則”，因此沿襲了諸多《意見(jiàn)》中的主體原則內(nèi)容，如“以收定支”等。

 

　　《辦法》對(duì)《意見(jiàn)》中的“存量項(xiàng)目”及“新增項(xiàng)目”進(jìn)行了準(zhǔn)確定義，即以《辦法》印發(fā)為節(jié)點(diǎn)（2020年1月20日），印發(fā)前已審核納入清單的為“存量項(xiàng)目”，印發(fā)后審核的為“新增項(xiàng)目”。為垃圾焚燒行業(yè)內(nèi)部對(duì)于判定項(xiàng)目類型確立了標(biāo)準(zhǔn)。

 

　　《辦法》中指出，“新增項(xiàng)目”將由國(guó)家發(fā)展改革委及國(guó)家能源局“根據(jù)可再生能源發(fā)展規(guī)劃、技術(shù)進(jìn)步等情況，在不超過(guò)財(cái)政部確定的年度新增補(bǔ)貼總額內(nèi)，合理確定”，而“存量項(xiàng)目”則“經(jīng)電網(wǎng)企業(yè)審核后納入補(bǔ)助項(xiàng)目清單”。E20研究院認(rèn)為，對(duì)新增項(xiàng)目和存量項(xiàng)目進(jìn)行分類管理有助于提高效率，存量項(xiàng)目無(wú)需重新申報(bào)審核，符合《意見(jiàn)》中“充分保障政策延續(xù)性和存量項(xiàng)目合理收益”的要求。

 

　　《辦法》提出，“國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局應(yīng)按照以收定支原則，制定可再生能源發(fā)電項(xiàng)目分類型的管理辦法，明確項(xiàng)目規(guī)模管理以及具體監(jiān)管措施”。E20研究院認(rèn)為，垃圾焚燒發(fā)電將出臺(tái)“分類型的管理辦法”，更符合垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)特性，將區(qū)別于風(fēng)電、光伏等可再生能源相關(guān)政策。

 

　　對(duì)于補(bǔ)助資金需求的確認(rèn)，《辦法》提出，“電網(wǎng)企業(yè)收購(gòu)補(bǔ)助項(xiàng)目清單內(nèi)項(xiàng)目的可再生能源發(fā)電量，按照上網(wǎng)電價(jià)（含通過(guò)招標(biāo)等競(jìng)爭(zhēng)方式確定的上網(wǎng)電價(jià)）給予補(bǔ)助的，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)=（電網(wǎng)企業(yè)收購(gòu)價(jià)格-燃煤發(fā)電上網(wǎng)基準(zhǔn)價(jià)）/（1+適用增值稅率）”。E20研究院認(rèn)為，此項(xiàng)規(guī)定對(duì)于垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目影響不大（垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼請(qǐng)參見(jiàn)深度解讀丨補(bǔ)貼退坡，請(qǐng)放慢些腳步），此次文件中給予的計(jì)算公式僅為基礎(chǔ)公式，強(qiáng)調(diào)補(bǔ)貼扣稅后發(fā)放，而對(duì)于垃圾焚燒項(xiàng)目則需參考垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的補(bǔ)貼文件，如《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于完善垃圾焚燒發(fā)電價(jià)格政策的通知》（發(fā)改價(jià)格[2012]801號(hào)）。

 

　　與2012的《暫行辦法》相比，此次《辦法》中對(duì)補(bǔ)貼的兌付流程進(jìn)行了優(yōu)化，具體內(nèi)容不贅述，請(qǐng)參見(jiàn)《辦法》全文。

 

　　結(jié)語(yǔ)

 

　　總體來(lái)看，此次兩文的發(fā)布中可以看到我國(guó)對(duì)可再生能源發(fā)電產(chǎn)業(yè)補(bǔ)助政策改革的決心和力度，這次的文件雖然主要針對(duì)風(fēng)電及光伏等再生能源發(fā)電補(bǔ)助，但對(duì)下一步即將開(kāi)展的垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目補(bǔ)助政策改革有諸多指導(dǎo)及借鑒意義。我們認(rèn)為垃圾焚燒發(fā)電補(bǔ)貼政策的改革已在途中，基本原則及內(nèi)容將以此次兩文件（尤其是《意見(jiàn)》）為基礎(chǔ)，“充分保障政策延續(xù)性和存量項(xiàng)目合理收益”的同時(shí)“合理確定需補(bǔ)貼的垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目新增規(guī)模”。

 

　　原標(biāo)題：一日兩文，可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼政策改革已上路